ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

DOI: 10.31857/S0869049922050057

EDN: FADWHV

ФИНАНСЫ И ПРАВО

FINANCES AND LAW

Оригинальная статья / Original Article

Публичный финансовый контроль в условиях

современного российского федерализма:

актуальные проблемы и пути их решения¹

Лютова Ольга Игоревна, Национальный исследовательский университет «Высшая школа эко-

номики» (Москва, Россия), olyutova@hse.ru. ORCID: 0000-0002-6603-8859

Шичанин Михаил Алексеевич, Национальный исследовательский университет «Высшая шко-

ла экономики» (Москва, Россия), mshichanin@hse.ru. ORCID: 0000-0002-7361-1502

В настоящее время в России остро стоит проблема развития федеративных отношений в аспекте

определения баланса полномочий федерального центра и регионов. С точки зрения финансового

права, подобные процессы в наибольшей степени коррелируются с проблемой построения эффек-

тивной модели публичного финансового контроля. Актуальное правовое регулирование организа-

ции и осуществления контрольных полномочий финансовыми органами характеризуется отсутстви-

ем системности, что приводит к невозможности построения такой модели финансового контроля,

которая будет основана на единстве целей, принципов и согласованности действий контрольных ор-

ганов, а также учитывать особенности развития финансовых систем регионов. Представлены пред-

ложения по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства, связанного с распре-

делением компетенции финансово-контрольных органов, которые были сформулированы с приме-

нением зарубежного опыта правового регулирования организации и деятельности государственных

органов в области публичного финансового контроля. Особое внимание уделяется совершенствова-

нию правового регулирования и правоприменения в сфере финансового контроля, происходящего

под влиянием активного развития цифровых технологий - в том числе технологии распределенного

реестра (блокчейн).

¹ Финансирование. Исследование подготовлено при финансовой поддержке Российского фонда фундамен-

тальных исследований в рамках научного проекта № 20-311-90010 «Трансформация системы публичного фи-

нансового контроля в условиях цифровизации публичного управления».

Funding. The reported study was funded by Russian Federation of Basic Research (RFBR), project No. 20-311-

90010 “Transformation of the public financial control system in the context of digitalization of public administration”.

144

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

Ключевые слова: публичный финансовый контроль, федерализм, централизация, децентрали-

зация, контрольные полномочия, цифровизация, цифровые технологии

Цитирование: Лютова О.И., Шичанин М.А. (2022) Публичный финансовый контроль в условиях современ-

ного российского федерализма: актуальные проблемы и пути их решения // Общественные науки и современ-

ность. № 5. С. 144-155. DOI: 10.31857/S0869049922050057, EDN: FADWHV.

Public Financial Control in the Conditions

of Modern Russian Federalism: Acute Problems

and Their Solutions

Olga I. Lyutova, National Research University Higher School of Economics (Moscow, Russia),

olyutova@hse.ru. ORCID: 0000-0002-6603-8859

Mikhail A. Shichanin, National Research University Higher School of Economics (Moscow, Russia),

mshichanin@hse.ru. ORCID: 0000-0002-7361-1502

Abstract. Currently, the problem of the development of federal relations in Russia is acute in terms of

determining the balance of powers of the federal center and the regions. From the point of view of financial

law, such processes are most correlated with the problem of building an effective model of public financial

control. The current legal regulation of the organization and exercise of control powers by financial

authorities is characterized by a lack of consistency, which leads to the impossibility of building a model

of financial control which will be based on the unity of goals, principles and coordination of actions of

control bodies, and will be taking into account the peculiarities of the development of financial systems of

the regions. The paper presents proposals for improving budget and tax legislation related to the distribution

of competence of financial control bodies, formulated using foreign experience in legal regulation of the

organizations and activities of state bodies exercising public financial control. Particular attention is paid

to improving legal regulation and enforcement in the field of financial control, which is influenced by the

active development of digital technologies, including the use of distributed ledger technology (blockchain).

Keywords: public financial control, federalism, centralization, decentralization, control powers,

digitalization, digital technologies

Citation: Lyutova O., Shichanin M. (2022) Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian

Federalism: Acute Problems and Their Solutions. Obshchestvennye nauki i sovremennost’, no. 5, pp. 144-155. DOI:

10.31857/S0869049922050057, EDN: FADWHV.

Введение

В федеративных государствах вопрос распределения полномочий между центральной

и региональными властями традиционно становится предметом многочисленных научных

дискуссий. Не стала исключением и наука финансового права, в которой, как известно,

категория федерализма весьма популярна среди исследователей. Данный факт обуслов-

лен в том числе тем, что применение принципов устройства федеративного государства

неразрывно связано с публичным финансовым контролем. Система органов публичного

финансового контроля и их компетенция напрямую зависят от принципиальной позиции

государства относительно его территориального устройства.

145

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

Общая характеристика современной модели

российского финансового федерализма

Общепринято, что федерализм представляет собой сочетание двух принципов - цен-

трализации и децентрализации, объем и содержание которых раскрывает, например,

С.А. Авакьян: «централизм органически присущ государству и объективируется в том,

что определенные функции могут и должны быть присущи только ему в целом и никак не

могут быть отданы территориальным единицам как частям государства» [Авакьян 2005].

В финансовом праве вопросы соотношения объемов централизации и децентрализации

анализируют в основном при поиске ответов на вопросы о понятии бюджетного [Белозе-

рова 2019; Ильин 2021; Либерман 2013] и фискального [Зайцев 2017; Лютова 2013; Сад-

чиков 2021] федерализма.

Что касается российской модели бюджетного федерализма, ее в литературе характе-

ризуют как смешанную, для которой свойственно постоянное усиление контроля (в том

числе финансового) со стороны центральной власти, при этом на местах функционируют

независимые органы публичного управления [Лагутин 2017]. Можно предположить, что

тенденция к централизации объединяет все виды финансового федерализма ввиду взаи-

мосвязанности налоговой и бюджетной политики.

Условием применения смешанной модели финансового федерализма можно назвать

формирование аналогичной модели публичного финансового контроля, которая предпо-

лагает такое развитие его правового регулирования, при котором постоянно расширяются

финансово-контрольные полномочия центральной власти за счет ограничения соответ-

ствующей компетенции регионов. Как отмечают исследователи, для реализации подобной

модели бюджетного федерализма в современной российской действительности необхо-

димо тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов вла-

сти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий [Иванов

2010], а также усиление ответственности федерального центра за эффективность перерас-

пределения региональных государственных финансов. Помимо перечисленных факторов,

для успеха смешанной модели бюджетного федерализма необходимо повышать роль меж-

бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

По мнению авторов, развитию смешанной модели бюджетного федерализма в России

могло бы способствовать:

•

развитие правового регулирования различных форм бюджетного сотрудничества

региональных и центральных органов власти и иных лиц;

•

повышение роли региональных властей в процессе распределения доходов (прежде

всего налоговых);

•

приоритетность политики горизонтального бюджетного выравнивания, возложе-

ние на федеральный центр дополнительных обязанностей, связанных с обеспе-

ченностью региональных государственных бюджетов, уровнем социально-эконо-

мического развития территорий, что приведет к усилению контроля со стороны

центра и ограничению самостоятельности региональных властей.

В то же время направление дальнейшей децентрализации традиционно рассматрива-

ется в финансово-правовой литературе как позитивное и весьма прогрессивное, поскольку

это первый шаг к созданию такого механизма правового обеспечения доходов региональ-

ных бюджетов, при котором бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципаль-

ных образований будут самодостаточными [Лагутин 2017].

В силу данной особенности актуален вопрос о том, как внедрить политику фискальной

децентрализации в современной России, и, что более важно, - как успешно ее воплощать.

146

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

Ответ на него позволит создать теоретическую модель эффективной реализации федера-

тивных отношений с учетом современных реалий, а также позитивно повлиять на суще-

ствующую практику неэффективного бюджетного финансирования регионов.

Прежде всего необходимо отметить, что авторы считают ключевым препятствием на

пути развития финансового федерализма отсутствие основ правового регулирования рас-

пределения компетенции центральных и региональных органов власти при осуществле-

нии финансового контроля, поскольку федеральный закон о финансовом контроле так и

не приняли.

Как известно, в июле 2020 г. появился Федеральный закон «О государственном кон-

троле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»². Несмотря на его

неоспоримую ценность, указанный нормативный акт не содержит в себе общих положе-

ний, регулирующих публичный финансовый контроль - один из важнейших видов госу-

дарственного контроля. В силу данного обстоятельства вопрос разработки и принятия нор-

мативного акта о публичном финансовом контроле продолжает оставаться актуальным.

Так, по мнению Е.Ю. Грачевой, принятие закона (о финансовом контроле) по-прежнему

необходимо. Он должен быть направлен на регулирование, в частности, следующих

вопросов: определение понятия и видов финансового контроля, понятия государственного

финансового контроля, понятия надзора и его отличия от контроля; определение форм и

методов финансового контроля; формулировка его целей, задач, принципов; установле-

ние стандартов контрольной деятельности органов финансового контроля. Закон станет

правовой базой формирования и осуществления финансового контроля в субъектах Рос-

сийской Федерации, а также в муниципальных образованиях [Грачева 2014].

По мнению авторов, стоит дополнительно обосновать необходимость принятия отдель-

ного закона о публичном финансовом контроле. Подтверждается это следующим.

Во-первых, представляется справедливым утверждение о том, что «… интеграция всех

видов контроля над публичными ресурсами и их систематизация в рамках одного закона о

финансовом контроле (что неоднократно предлагалось и продолжает предлагаться в док-

трине) кажется невозможной и нерациональной в силу того, что финансовый контроль -

не собирательное понятие, а явление с отличительными признаками …» [Рябова 2019].

Можно согласиться с тем, что признаки федерального, регионального и муниципального

финансового контроля могут различаться - в том числе в связи с тем, что, согласно рас-

пространенному в доктрине финансового права мнению, понятие публичного финансо-

вого контроля охватывает такие его виды, как налоговый, валютный, бюджетный и другие.

Перечисленные разновидности финансового контроля, безусловно, имеют общие характе-

ристики, однако обладают и множеством различий, поскольку возникают на основе реа-

лизации различных с точки зрения особенностей правового регулирования общественных

отношений. В частности, налоговый, валютный, бюджетный и другие виды государствен-

ного (муниципального) контроля преследуют разные цели и задачи, у них различаются

субъекты и объекты и т. д. [Шичанин 2020]. Подобные различия существенно влияют и

на практику соответствующих контрольных правоотношений на федеральном, региональ-

ном и местном уровнях.

Во-вторых, отдельные общие положения о публичном финансовом контроле на сегод-

няшний день регулирует глава 26 БК РФ («Основы государственного (муниципального)

финансового контроля»)³. По мнению авторов, вполне логично применять принцип нор-

² Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципаль-

ном контроле в Российской Федерации».

³ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

147

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

мативной экономии, включив правовые нормы о понятии, видах, методах публичного

финансового контроля, а также иные его общие характеристики в случае, если соответ-

ствующее решение будет принято законодателем, в указанный раздел БК РФ.

Таким образом, можно считать закономерным, что на сегодняшний день существует

необходимость построить единую систему публичного финансового контроля, квинтэс-

сенцией которой будет не строгая иерархия и подчинение нижестоящих по уровню финан-

сово-контрольных органов вышестоящим, но которая будет основана на единстве целей,

принципов и согласованности действий контрольных органов при учете особенностей

развития финансовых систем регионов.

Актуальные направления развития финансового федерализма России

Для преодоления указанных сложностей возможны два варианта решения.

Первый вариант - предоставить субъектам федерации широкую автономию в финан-

сово-контрольной сфере за счет трансформации правового регулирования вопроса рас-

пределения компетенции центра и регионов. Самостоятельность субъектов должна

проявляться в независимости их контрольно-счетных органов при финансовом кон-

троле - за счет наделения их соответствующей компетенцией, регулируемой законами

субъектов.

Следует уточнить, что подобная новелла не будет противоречить принципу един-

ства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ), который предполагает

«…единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организа-

ции и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной

документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы

Российской Федерации» и т. д.

Так, С.И. Иловайский, характеризуя феномен бюджета как собирательное явление,

выделял признаки его внутреннего и внешнего единства: «Внутреннее единство бюджета

выражается в единстве бюджетного баланса и нарушается необъединенностью, множе-

ственностью бюджетных балансов. Внешнее единство бюджета выражается в единстве

1) бюджетного документа и 2) бюджетной системы» [Иловайский 1912]. Соответственно,

принцип единства бюджетной системы нельзя понимать буквально и излишне централи-

зовать бюджетные полномочия на федеральном уровне, поскольку «…субъекты Россий-

ской Федерации и муниципальные образования также вправе регулировать бюджетные

правоотношения путем принятия соответствующих нормативных правовых актов. Однако

пределы регулирования бюджетных отношений субъектами Российской Федерации и

муниципальными образованиями устанавливаются на федеральном уровне» [Арзуманова,

Артемов, Болтинова и др. 2017].

Также для исследования вопросов перераспределения полномочий финансово-кон-

трольных органов важен соответствующий зарубежный опыт. Например, в Германии

функционирование контрольных органов осуществляется при следующих условиях:

«Во-первых, наделение субъекта контроля полномочиями по инициированию отставки

главы исполнительной власти по основаниям, закрепленным законодательно. Во-вторых,

разработка и внедрение финансово-аналитических систем контрольных программ на всех

уровнях осуществления финансового контроля (особенно актуально данное предложение

для муниципальных контрольно-счетных органов России)» [Алексеева 2016].

Не менее интересен опыт организации публичного финансового контроля в Европей-

ском союзе: «Организация единой системы европейского финансового контроля сталкива-

ется с разными национально-государственными традициями и стандартами, с различием в

148

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

правовых системах… согласно Маастрихтскому договору 1992 г. был создан такой орган,

как Суд аудиторов, играющий роль европейской счетной палаты. Этот орган состоит из

15 членов, каждый из которых представляет свою страну и назначается Советом мини-

стров ЕС. Предварительно кандидатуры тщательно изучаются Европейским парламен-

том» [Пашенцев 2012].

Если рассматривать такой вариант решения проблемы излишней централизации

модели российского финансового контроля, следует отметить, что в Евросоюзе суще-

ствует возможность создания коллегиального органа финансового контроля на общегосу-

дарственном уровне, в который входит по одному представителю от каждой территории,

который будет собираться ежегодно для демонстрации отчетов представителей каждого

субъекта о проведенных контрольных мероприятиях, выявленных и предотвращенных

правонарушениях и т. д. Цель таких собраний заключается в обмене информацией между

уровнями власти, а также обменом «лучшими практиками» между контрольными орга-

нами, которые функционируют на различных уровнях власти в стране.

Передача регулирования и осуществления публичного финансового контроля исклю-

чительно на уровень субъектов будет способствовать развитию российских регионов,

а также укреплению федерализма (фискального федерализма) в России. Ведь контроль

сам по себе проводят не ради него самого, а ради устойчивого развития, благоприятного

социального климата, выполнения государственных программ и т. д.

Тем не менее стоит отметить, что первый способ решения проблемы излишней цен-

трализации современной российской модели публичного финансового контроля, помимо

несомненных преимуществ, несет в себе и существенные риски, обусловленные его слож-

ностью и трудоемкостью. Так, для его внедрения необходимо внести изменения в Консти-

туцию РФ, бюджетное законодательство и иные нормативные акты. Кроме того, выстраи-

вание модели публичного финансового контроля, основанной на принципах фискального

федерализма с применением зарубежного опыта, может занять продолжительное время.

Одновременно нет никаких гарантий, что создание и использование данной модели при-

менительно к России окажется в итоге рабочим и успешным вариантом, например, в связи

с изменением политических, экономических и иных условий.

Также возможен вариант перераспределения на принципах гармонизации и субсидиар-

ности. «Гармонизация обеспечивает единство бюджетной системы в целом, а субсидиар-

ность - относительную самостоятельность ее нижних уровней, в условиях равенства бюд-

жетов ее уровней. Для государства очень важно найти баланс между этими принципами в

бюджетной сфере. В противном случае, если принцип единства будет реализовываться без

учета возможности самостоятельности регионов, то форма государственного устройства

модифицируется из федеративной в унитарную. И наоборот, если имеет место реализа-

ция самостоятельности бюджетов, а принцип единства не соблюдается либо установлены

законодательные ограничения для его соблюдения, то тогда невозможно выстроить в госу-

дарстве стабильную бюджетную систему, фактически не будет целостного государства как

такового» [Тулупова 2007]. Соблюдение этих двух принципов, на взгляд авторов, поможет

выстроить эффективную модель публичного финансового контроля, которая будет осно-

вана на грамотном распределении контрольных полномочий между различными уров-

нями публичной власти.

Второй вариант решения проблемы излишнего централизма финансового контроля

в современной России предполагает непосредственную корреляцию развития модели

российского федерализма с процессом цифровизации его организации и осуществления.

Действительно, «развитие цифровых технологий побуждает государства реализовывать

новую политику на основе новых технологий. Процессы цифровизации проявляются и на

149

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

уровне налогово-бюджетных отношений, строящихся на принципе федерализма, основан-

ном на федеративном устройстве государства и на соотношении различных видов публич-

ных интересов (государственных, территориальных и коллективных)» [Леонов 2020].

Как известно, активное внедрение информационно-коммуникационных технологий в

деятельность финансово-контрольных органов дает основание констатировать появление

нового принципа - принципа экстерриториальности, который на практике, по мнению

авторов, может стать отправной точкой при решении проблемы излишней централизации

контрольных полномочий.

Реализация принципа экстерриториальности в финансово-контрольной деятельно-

сти предполагает создание единой цифровой платформы для проведения контрольных

мероприятий, которая будет покрывать всю территорию Российской Федерации и функ-

ционировать вне зависимости от уровня публичного управления. Принцип экстерритори-

альности на сегодняшний день успешно апробируется в налоговом контроле: «ПК АСК

“НДС-2” работает по принципу экстерриториальности, поскольку камеральный налого-

вый контроль осуществляется с помощью новейших цифровых технологий и сопостав-

ляет данные налогоплательщиков, стоящих на учете в разных налоговых органах. Таким

образом, традиционный принцип территориальности налогового контроля, который давно

прижился в теории налогового права, постепенно сдает свои позиции. Представляется,

что названный подход при осуществлении налогового контроля можно назвать и антикор-

рупционным» [Цинделиани 2019].

Контрольная деятельность в сфере публичных финансов, осуществляемая с помощью

цифровой платформы, должна функционировать на основе ряда принципов. Приведем

некоторые из них:

1. Принцип минимизации цифрового риска (киберриска). Благодаря применению

информационных технологий контролирующие субъекты в ходе контрольной деятель-

ности получают достаточный объем информации о хозяйственной деятельности и биз-

нес-процессах подконтрольных объектов. Защита данной информации - вопрос перво-

степенной важности в настоящий момент. Именно возможность хищения таких сведений

и попадание их не в те руки сопутствует увеличению угрозы, которую можно назвать

цифровым риском или киберриском. Риск утраты такой информации можно назвать

одним из ключевых при контрольных мероприятиях, и на его предотвращение должны

быть направлены усилия как контролирующих субъектов, так и подконтрольных объек-

тов. В силу данной особенности минимизация цифрового риска (киберриска) возведена на

уровень принципа, применяемого при организации цифровой модели публичного финан-

сового контроля.

2. Принцип невмешательства искусственного интеллекта в деятельность субъектов

контроля. Он направлен на надлежащее функционирование цифровых механизмов в кон-

трольной деятельности и позволяет использовать их с максимальной эффективностью.

Однако управление искусственным интеллектом, а также его использование по назначе-

нию должны осуществлять именно квалифицированные специалисты в конкретной сфере

(в данном случае - в сфере публичного финансового контроля).

3. Принцип простоты функционирования информационных технологий в контрольной

деятельности. Указанный принцип применяется как при организации публичного финан-

сового контроля, так и при осуществлении государственного контроля в целом. Его смысл

заключается в том, что электронные (цифровые) механизмы должны быть одновременно

эффективными (действенными) и простыми в обращении (использовании). Данный прин-

цип не отменяет того факта, что для использования информационных технологий в кон-

трольной деятельности необходимы квалифицированные специалисты.

150

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

Важно отметить, что единая цифровая платформа будет иметь возможность функцио-

нировать при условии использования технологии распределенных реестров (blockchain).

Под блокчейном можно понимать структуру «… данных только для добавления связанных

набором узлов... Все узлы в сети блокчейн согласовывают упорядоченный набор блоков,

каждый из которых содержит несколько транзакций, что позволяет рассматривать блок-

чейн как журнал упорядоченных транзакций» [Dinh, Wang, Chen, Liu, Ooi, Tan 2017]. Такая

технология позволит хранить информацию, полученную в ходе контрольной деятельно-

сти. Кроме того, она может выступать в качестве реестра транзакций, осуществляемых при

проведении контрольных мероприятий. «Основные преимущества использования техно-

логии распределенного реестра будут заключаться в многократном повышении скорости

обмена информацией, обеспечение прозрачности, невозможности внесения изменений и

фальсификации данных, построении эффективной системы взаимодействия с объектами

контроля, органами внутреннего контроля, контрольно-счетными органами субъектов и

иными внешними пользователями» [Бурякова, Варнавский 2019].

Проектирование и внедрение единой цифровой платформы поможет достичь тех

целей, которые ставит Федеральное казначейство, говоря о необходимости модерни-

зации финансового контроля. «Модель [финансового контроля] включает в себя все

уровни внешнего и внутреннего контроля и взаимодействия между ними в части карт

рисков, обмена информацией о результатах контроля и взаимного признания его резуль-

татов… Таким образом, для осуществления эффективного финансового контроля необ-

ходимо создание единой методологии финансового контроля, исключение дублирова-

ния контрольных полномочий и развитие риск-ориентированных подходов к контролю

в финансово-бюджетной сфере»⁴.

Авторы не считают, что единая методология контрольных мероприятий в сфере

публичных финансов может сделать контроль более эффективным. На каждом уровне его

проведения (как субъекта, так и муниципалитета) региональным (местным) контролиру-

ющим органам виднее, какую методологию нужно применять при проведении контроля

именно в этом регионе или муниципалитете - в этом отчасти и заключается децентрали-

зация финансового контроля. Однако цифровая платформа, по мнению авторов, как нельзя

лучше сможет обеспечить исключение дублирования контрольных полномочий и разви-

тие риск-ориентированного подхода к организации финансового контроля.

Немаловажно также прояснить вопрос определения государственного органа-адми-

нистратора единой цифровой платформы. Если заниматься администрированием будут

только государственные органы федерального уровня, возникает риск получить такую

модель публичного финансового контроля, которая будет учитывать исключительно обще-

федеральные, но не региональные интересы. В таком случае модель публичного финан-

сового контроля в России принципиально не изменится и останется преимущественно

централизованной. Если же администрирование и техническое сопровождение цифровой

платформы отнести к исключительным полномочиям регионов, то, во-первых, интересы

«центра» будут учтены в меньшей степени, а во-вторых, появится риск злоупотреблений

со стороны регионального уровня власти.

Таким образом, можно сделать вывод, что необходимо применять механизм смешан-

ного администрирования, в котором должны быть задействованы как федеральные, так

⁴ Исаев Э. Для эффективного финансового контроля необходимо создание единой методологии финансо-

вого контроля, исключение дублирования контрольных полномочий и развитие риск-ориентированных под-

ходов к контролю в финансово-бюджетной сфере. Росказна. (https://roskazna.gov.ru/novosti-i-soobshheniya/

novosti/1327509/).

151

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

и региональные контролирующие органы. В то же время должен быть соблюден опре-

деленный баланс: администрирование в отношении контрольных мероприятий, проводи-

мых на уровне субъектов, должны осуществлять контролирующие органы субъектов, а в

отношении мероприятий, проводимых на федеральном уровне - контролирующие органы

федерального уровня.

Что касается контроля в отношении использования регионами бюджетных средств,

выделяемых из федерального бюджета на условиях софинансирования в рамках нацио-

нальных (федеральных) проектов и государственных программ, необходимо отметить, что

в этом случае для разграничения полномочий контрольных органов федеральной власти

и субъектов федерации следует рассматривать сферу финансового контроля, основываясь

на теоретических представлениях о его формах и методах. Данный подход связан с тем,

что подобное субсидирование носит строго целевой характер, и, соответственно, требует,

чтобы расходование средств контролировали те лица и органы, которые имеют реаль-

ную возможность оценивать, соответствует ли выполненный проект его первоначальным

целям и задачам.

Также стоит отметить, что цифровую платформу надо создавать, предварительно

сформировав соответствующую нормативно-правовую базу. При ее отсутствии правовое

регулирование, посвященное функционированию данной платформы, будет носить отры-

вочный характер и не будет способствовать стабильной работе этой системы. Вопрос ее

содержания и всех сопряженных с этим процессом вопросов требует отдельного исследо-

вания в дальнейшем.

Таким образом, по результатам проведенного исследования можно сделать следующие

выводы. Фискальный федерализм представляет собой сложное многоаспектное явление, а

реализация той или иной его модели предопределяется, в том числе, особенностями орга-

низации и проведения финансового контроля в государстве.

Авторы обосновывают, что на сегодняшний день в Российской Федерации практику-

ется смешанная модель фискального федерализма, развитие которой возможно при усло-

вии дальнейшего сотрудничества федерального центра и регионов в вопросах бюдже-

тирования, а также повышения роли субъектов Российской Федерации в распределении

бюджетных средств.

Авторы предлагают концепцию развития децентралистских тенденций бюджетного

устройства России в контексте трансформации правового регулирования финансового

контроля. Особое внимание в исследовании было уделено цифровизации как одному из

ключевых факторов такого развития. Действительно, активное внедрение использования

технологии «блокчейн», а также создание цифровой платформы для проведения финан-

сово-контрольных мероприятий будет способствовать росту бюджетной автономии реги-

онов. Однако администрирование такой платформы должно осуществляться как с учетом

критерия уровня контрольных мероприятий, так и в соответствии со сферой финансового

контроля.

152

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Авакьян С.А. (2005) Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децен-

трализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. № 8. С. 2-6.

Алексеева М.Г. (2016) Законодательство и опыт зарубежных государств в сфере финансового

контроля на муниципальном (местном) уровне // Право и государство: теория и практика. № 8.

С. 91-97.

Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Болтинова О.В. и др. (2017) Комментарий к Бюджетному кодек-

су Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект. 306 с.

Белозерова К.С. (2019) Критерий сбалансированности бюджета и правовые основы его обеспе-

чения в рамках системы бюджетного федерализма // Финансовое право. № 11. С. 28-31.

Бурякова А.О., Варнавский А.В. (2019) Цифровизация деятельности Счетной палаты Россий-

ской Федерации // Управленческие науки. Т. 9. № 4. С. 98-114.

Грачева Е.Ю. (2014) Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент обе-

спечения публичных интересов в условиях рынка // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина

(МГЮА). № 4. С. 20-29.

Зайцев М.М. (2017) Теоретические основы модели бюджетно-налогового федерализма в Россий-

ской Федерации: сущность, принципы, генезис // Актуальные проблемы российского права. № 1.

С. 109-115.

Иванов В.В. (2010) Типология межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма

// Вестник МГТУ. Том 13. № 1. С. 5-14.

Иловайский С.И. (1912) Учебник финансового права. Под ред. Н.П. Яснопольского. Одесса: из-

дание Е.С. Иловайской. 616 с.

Ильин И.М. (2021) Конституционная модель бюджетного федерализма России: особенности,

проблематика и перспективы конституционной настройки (модернизации) // Конституционное и

муниципальное право. № 9. С. 55-58.

Артемов Н.М., Богданова А.В., Васильева Н.В. и др. (2017) Региональное финансовое право:

монография. Ред.: Лагутин И.Б. М.: Юстицинформ. 316 с.

Леонов А.Н. (2020) Налогово-бюджетные отношения в рамках развития цифровой экономики

// В: Бюджетная система государства в условиях развития цифровой экономики: правовые и эко-

номические аспекты: Материалы Международной научно-практической конференции. Отв. ред.:

И.А. Цинделиани. М.: РГУП. 643 с.

Либерман Т.И. (2013) Бюджетный федерализм: концепции, модели, механизмы развития. М. 159 с.

Лютова О.И. (2013) Игра в налоговый федерализм завершена? // Налоговед. № 5. С. 26-33.

Пашенцев Д.А. (2012) Система и принципы организации финансового контроля в Европейских

странах // Евразийский юридический журнал. № 3. С. 26-28.

Рябова Е.В. (2019) Публичный финансовый контроль: выявление сущности явления // Право.

Журнал Высшей школы экономики. № 2. С. 103-123.

Садчиков М.Н. (2021) Правосубъектность публично-правовых образований в аспекте налогово-

го суверенитета российского государства // Налоги. № 5. С. 13-17.

Тулупова М.В. (2007) Система принципов бюджетного права Российской Федерации // В:

А.Н. Евдокимов, М.В. Тулупова, Е.А. Фуфурин и др. Публичные финансы Российской Федерации:

новые подходы к правовому регулированию. Ред.: А.Н. Козырин. М.: Центр публично-правовых

исследований. 177 с.

Анисина К.Т., Бадмаев Б.Г. и др. (2019) Финансовое право в условиях развития цифровой эконо-

мики: монография. М.: Проспект. 320 с.

Шичанин М.А. (2020) Понятие и виды публичного финансового контроля: вопросы правового

регулирования // Законодательство. № 9. С. 56-62.

153

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 2022. № 5. С. 144-155

SOCIAL SCIENCES AND CONTEMPORARY WORLD, 2022, no. 5, pp. 144-155

Dinh, T.T.A., Wang, J., Chen, G., Liu, R., Ooi, B.C., Tan, K.-L. (2017) BLOCKBENCH: A Framework

for Analyzing Private Blockchains // In: Proceedings of the ACM International Conference on Management

of Data. Chicago: Association for Computing Machinery. Pp. 1085-1100.

REFERENCES

Alekseeva M.G. (2016) Zakonodatel’stvo i opyt zarubezhnyh gosudarstv v sfere finansovogo kontrolja

na municipal’nom (mestnom) urovne [Legislation and Experience of Foreign States in the Sphere of

Financial Control at the Municipal (Local) Level]. Pravo i gosudarstvo: teorija i praktika. no. 8, pp. 86-90.

Anisina K.T., Badmaev B.G. (2019) Finansovoe pravo v uslovijah razvitija cifrovoj jekonomiki

[Financial Law in the Conditions of the Development of the Digital Economy]. Moscow: Prospekt. 320 p.

Artemov N.M., Bogdanova A.V. et al (2017) Regional’noe finansovoe pravo: monografija [Regional

Financial Law: Monograph]. Ed(s): Lagutin I.B. Moscow: Justicinform. 316 p.

Avakian S.A. (2005) Konstitucionno-pravovye problemy centralizma, demokratii i decentralizacii

v sovremennom gosudarstve [Constitutional and Legal Problems of Centralism, Democracy and

Decentralization in the Modern State], Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. no. 8, pp. 2-6.

Belozerova K.S. (2019) Kriterij sbalansirovannosti bjudzheta i pravovye osnovy ego obespechenija v

ramkah sistemy bjudzhetnogo federalizma [The Criteria of Budgetary Equilibrium and its Legal Support

Bases within the Framework of the Fiscal Federalism System]. Finansovoe pravo. no. 11, pp. 28-31.

Buryakova А.О., Varnavskii A.V. (2019) Cifrovizacija dejatel’nosti Schetnoj palaty Rossijskoj

Federacii [Digitalization of the Аccounts chamber of the Russian Federation]. Upravlencheskie nauki.

no. 9, pp. 98-114.

Dinh, T.T.A., Wang, J., Chen, G., Liu, R., Ooi, B.C., Tan, K.-L. (2017) BLOCKBENCH: A Framework

for Analyzing Private Blockchains. In: Proceedings of the ACM International Conference on Management

of Data. Chicago: Association for Computing Machinery. Pp. 1085-1100.

Gracheva E.Yu. (2014) Gosudarstvennyj finansovyj kontrol’ kak vazhnejshij instrument obespechenija

publichnyh interesov v uslovijah rynka [State Financial Control as the Most Important Tool for Ensuring

Public Interests in the Market Conditions]. Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGJuA). no. 4,

pp. 20-29.

Gracheva E.Yu. (ed.) (2017) Kommentarij k Bjudzhetnomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj) [Com-

mentary to the Budget Code of the Russian Federation (article-by-article)]. 3rd ed. Moscow: Prospekt. 688 p.

Ilyin I.M. (2021) Konstitucionnaja model’ bjudzhetnogo federalizma Rossii: osobennosti, problematika

i perspektivy konstitucionnoj nastrojki (modernizacii) [The Constitutional Model of Budgetary Federalism in

Russia: Features, Problems and the Constitutional Adjustment (Modernization) Prospect]. Konstitucionnoe

i municipal’’noe pravo. no. 9, pp. 55-58.

Ilovaisky S.I. (1912) Uchebnik finansovogo prava [Textbook of Financial Law]. 5th ed. Ed(s):

N.P. Yasnopol’ski. Odessa: izdanie E.S. Ilovajskoj. 604 p.

Ivanov V.V. (2010) Tipologija mezhbjudzhetnyh otnoshenij i modelej bjudzhetnogo federalizma

[Typology of Inter-Budgetary Relations and models of Fiscal Federalism]. Vestnik MGTU. no. 1, pp. 5-14.

Leonov A.N. (2020) Nalogovo-bjudzhetnye otnoshenija v ramkah razvitija cifrovoj jekonomiki [Fiscal

Relations in the Framework of Digital Economy Development]. In: Tsindeliani I.A. (ed.). The Budget

System of the State in the Context of the Development of the Digital Economy: Legal and Economic Aspects.

Moscow: RSUJ. Pp. 548-557.

Ljutova O.I. (2013) Igra v nalogovyj federalizm zavershena? [Is the Game of Tax Federalism Over?].

Nalogoved, no. 5, pp. 26-33.

Liberman T.I. (2013) Bjudzhetnyj federalizm: koncepcii, modeli, mehanizmy razvitija [Fiscal

Federalism: Concepts, Models, Mechanisms of Development]. Moscow. 159 p.

154

О.И. Лютова, М.А. Шичанин. Публичный финансовый контроль в условиях современного российского федерализма...

O. Lyutova, M. Shichanin. Public Financial Control in the Conditions of Modern Russian Federalism...

Pashentsev D.A. (2012) Sistema i principy organizacii finansovogo kontrolja v Evropejskih stranah

[System and Principles of Organization of Financial Control in the European Countries]. Evrazijskij

juridicheskij zhurnal. no. 46, pp. 26-28.

Ryabova E.V. (2019) Publichnyj finansovyj kontrol’: vyjavlenie sushhnosti javlenija [Public Financial

Control: Searching of Nature]. Pravo. Zhurnal Vysshej shkoly jekonomiki. no. 2, pp. 103-123.

Sadchikov M.N. (2021) Pravosub’ektnost’ publichno-pravovyh obrazovanij v aspekte nalogovogo

suvereniteta rossijskogo gosudarstva [The Legal Capacity of Public Law Entities from the Standpoint of

Tax Sovereignty of the Russian State]. Nalogi. no. 5, pp. 13-17.

Shichanin M.A. (2020) Ponjatie i vidy publichnogo finansovogo kontrolja: voprosy pravovogo

regulirovanija [Concept and Types of Public Financial Control: Issues of Legal Regulation]. Zakonoda-

tel’stvo. no. 9, pp. 56-62.

Tulupova M.V. (2007) Sistema principov bjudzhetnogo prava Rossijskoj Federacii [The System of

Principles of Budget Law of the Russian Federation]. In: Kozyrin A.N. (ed.) Public Finance of the Russian

Federation: New Approaches to Legal Regulation. Moscow: Center for Public Law Research. Pp. 43-87.

Zaitsev M.M. (2017) Teoreticheskie osnovy modeli bjudzhetno-nalogovogo federalizma v Rossijskoj

Federacii: sushhnost’, principy, genesis [Theoretical Framework of the Model Fiscal Federalism in the Rus-

sian Federation: Essence, Principles, Genesis]. Aktual’nye problemy rossijskogo prava. no. 1, pp. 109-115.

Информация об авторах

Лютова Ольга Игоревна, кандидат юридических наук, Институт государственного и муници-

пального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономи-

ки». Адрес: Мясницкая улица, 20, 101000, Москва. E-mail: olyutova@hse.ru

Шичанин Михаил Алексеевич, аспирант факультета права, стажер-исследователь Инсти-

тута исследований национального и сравнительного права Национального исследовательского

университета «Высшая школа экономики». Адрес: Мясницкая улица, 20, 101000, Москва. E-mail:

mshichanin@hse.ru

About the authors

Olga I. Lyutova, Candidate of Sciences (Law), Institute for Public Administration and Governance,

National Research University Higher School of Economics. Address: 101000, Moscow, Myasnitskaya

Ulitsa, 20. E-mail: olyutova@hse.ru

Mikhail A. Shichanin, Post-Graduate Student, Research Assistant, Institute of National and

Comparative Legal Studies, National Research University Higher School of Economics. Address: 101000,

Moscow, Myasnitskaya Ulitsa, 20. E-mail: mshichanin@hse.ru

Статья поступила в редакцию / Received: 11.04.2022

Статья поступила после рецензирования и доработки / Revised: 16.07.2022

Статья принята к публикации / Accepted: 30.09.2022

155