История власти

Странная реформа:

реорганизация государственного управления в России

в 1700-1710-х гг.

Дмитрий Редин

Strange reform:

Reorganization of state administration in Russia in the 1700s-1710s

Dmitry Redin

(Institute of History and Archeology, Ural Branch of the Russian Academy

of Sciences, Yekaterinburg)

DOI: 10.31857/S0869568722020078, EDN: FTYPPD

Как известно, Пётр I умел и любил писать. Исследование его письменного

наследия позволяет судить о богатстве речевых оборотов монарха, метафорич-

ности и образности созданных им текстов, их дидактической наполненности,

широком использовании приёмов вторичных номинаций (пользуясь современ-

ным определением)¹. Всё это равно относится как к частной и личной переписке

Петра, так и к текстам нормативных законодательных актов, которые царь, как

правило, писал сам или тщательно редактировал. Сравнение его неофициальной

корреспонденции и законодательства нередко демонстрирует их стилистическую

близость. Письма Петра, например, к супруге или другим конфидентам, с одной

стороны, и ряд официальных документов - с другой, зачастую показывают ис-

креннее стремление объясниться с адресатом, доходчиво раскрыть свою мысль,

своё состояние, настроение, намерения, растолковать их с помощью ясных фор-

мулировок и образности речи. В таких случаях через письменную подачу как

будто прорывается устная, разговорная интонация, что придаёт даже формаль-

ному тексту особую доверительность и побуждает внимательнее отнестись к его

содержанию, не воспринимая последнее в качестве «фигуры речи», дежурного

пустословия, так или иначе присущего казённым обращениям к народу.

В указе, опубликованном 22 декабря 1718 г., царь, предпослав основному

тексту обширную преамбулу, пустился в пространные и, в сущности, житей-

ские рассуждения, которые должны были пояснить читателю (или слушателю)

мотивы, побудившие издать указ. На фоне многих других указов, появившихся

в это время, этот документ едва ли мог быть оценён позднейшими историками

как «судьбоносный». Речь в нём шла о том, что челобитчикам не следовало

подавать свои жалобы лично царю. Признавая, что каждому «своя обида есть

горька и несносна», Пётр сетовал, что он просто не в состоянии рассматри-

вать такой огромный поток прошений лично. «Возможно ль одному человеку

за так многими усмотреть?» - восклицал государь. Ему же приходилось нести

Помимо собственных наблюдений сошлюсь на специальное лингвистическое исследова-

ние: Гайнуллина Н.И. Языковая личность Петра Великого (опыт диахронического описания). Ал-

маты, 2002.

бремя разнообразных государственных забот, но «несмотря на такие свои нес-

носные труды в сей тяжкой войне, в которой не только что войну весть, но

все вновь людей во оной обучать, правы и уставы воинские делать принужден

был… и сие… в такой доброй порядок привел, что какое ныне перед прежним

войском стало и какой плод принесло, всем есть известно». Теперь же, «упра-

вя оное… и о земском справедливом правлении не изволил пренебречь, но

трудится и сие в такой же добрый порядок привесть, как и воинское дело (здесь

и далее курсив мой. - Д.Р.)»². Первыми плодами этого доброго земского управ-

ления царь назвал создание коллегий, призвав подданных отправлять жалобы

на рассмотрение в соответствующие учреждения.

Неизвестно, какое впечатление произвели на население эти проникно-

венные слова их государя и были ли они вообще услышаны. Утилитарность

мышления редко побуждает обращать внимание на введения и преамбулы к го-

сударственным узаконениям: людям больше хочется понять, какими новыми

неприятностями грозит им само нововведение, а не то, что мотивировало зако-

нодателя к его созданию. Но в приведённых цитатах содержится много инте-

ресного для историка, занятого исследованием петровских административных

реформ. В них заложена информация, идущая от первого лица и раскрываю-

щая собственное отношение преобразователя к тому, что и когда было сделано

им на поприще государственного строительства.

О чём же способна поведать преамбула процитированного указа? Полагаю,

в ней Пётр недвусмысленно, в нескольких фразах дал оценку своей деятель-

ности предшествующих лет. Все эти годы главной его целью было ведение

войны, для чего ему не только приходилось заниматься собственно военными

делами, но и одновременно реформировать вооружённые силы, реализовывать

сложнейший процесс их структурной организации, не сводившийся к переобу-

чению войск, но вынуждавший проводить военное строительство во всей пол-

ноте этого понятия. Все связанные с этим заботы не оставляли времени и сил

для чего-либо иного, но привели к весомым результатам, очевидным для всех.

Занятый войной и военной реформой, царь не уделял внимания организации

гражданского управления, и лишь теперь, на исходе 1710-х гг., удовлетворив-

шись достигнутым на военном поприще, начал приводить в такой же «добрый

порядок» «земское управление».

Принципиально значимым в этом деле Пётр считал учреждение коллегий.

Монарх пояснял, в чём коллежская система будет более эффективной в срав-

нении с прежней, приказной. Главным положительным отличием должно было

стать коллегиальное устройство управления: оно положит предел произволу

«старых судей», принимавших решения единолично. Президенты коллегий ста-

нут решать вопросы с «соизволения товарищев своих», руководствуясь регла-

ментами или уставами, которые вскоре будут приняты для пресечения «старых

поползновений» и опубликованы «для ведения сего полезного дела народу».

В указе подробно объяснялось, что в скором времени подданные получат «для

полного удовольства челобитчикам всем суда правого» судебные учреждения

во всех городах. Эти суды и судьи отныне будут руководствоваться законами,

которые не позволят «вершить дела неправдою» или «волочить их за срок».

У подданных появится возможность подавать прошения вышестоящим судам:

надворным («в знатных губерниях»), в Юстиц-коллегию и в Сенат.

ПСЗ-I. Т. 5. № 3261.

Итак, на исходе 1718 г. Пётр сообщил о начале грандиозного переустрой-

ства системы государственного управления на новых принципах коллегиаль-

ности, разделения властей и развитой инстанционности судов, признавая, что

все предшествовавшие годы страна управлялась по-старому, на приказной ос-

нове, неэффективно и неправосудно. Никаких административных реформ им

не предпринималось: новую систему ещё предстояло создать, но процесс этот

виделся монарху скорым (с горизонтом планирования в два года)³.

Историографическая традиция между тем иначе трактует историю госу-

дарственного управления до 1718 г. С 1840-1850-х гг. (т.е. со времени начала

научного изучения Петровского царствования) до сего дня в специальной ли-

тературе утвердилось представление о так называемом первом периоде адми-

нистративных реформ, нижним хронологическим рубежом которых принято

считать 1708 г. - дату принятия указа «Об учреждении губерний и о росписа-

нии к ним городов»⁴, как назвали его составители «Полного собрания законов

Российской империи». Этот документ знаменовал начало первой областной,

или губернской реформы, заложившей новые принципы административно--

территориального деления и местного коронного управления России. Другой

заметной вехой в процессе административных реформ 1700-1710-х гг. опре-

деляется создание в феврале 1711 г. Правительствующего Сената, обрастав-

шего в последующие годы разнообразными подведомственными учреждени-

ями, главным образом контрольного, надзорного и ревизионного характера.

Наконец, ещё одним этапом первого периода преобразований называется

ландратская реформа (1713-1715), усложнившая архитектуру местного звена

управления. Верхний хронологический рубеж административных преобразо-

ваний первого периода Петровского царствования в историографической тра-

диции оказывается размытым между 1717 (указом об учреждении коллегий)

и 1719/20 гг. - введением новой модели местного управления (вторая област-

ная реформа).

Таким образом, разница в оценке характера системы управления самим

Петром и историками очевидна и существенна. Монарх признавал, что до кон-

ца 1710-х гг. управление осуществлялось на старых основаниях; учёные, при всех

различиях трактовок, видели в структуре и функционировании госаппарата

1700-1710-х гг. признаки реформы. Неудачной, спонтанной, лишённой концеп-

туальной целостности, но реформы.

Что лежит в основе такого разногласия? «Трудности перевода», естествен-

ное непонимание людей, разделённых значительной временнóй дистанцией

и бездной социокультурного несходства? Разными смыслами, вкладываемыми

в одинаково звучащие слова? В разной культуре вербальных маркировок одних

и тех же событий? За Петром - несомненное лучшее «знание материала», не-

посредственное участие в процессах и их организация. За учёными специали-

стами последующих веков, как минимум, - возможность взглянуть на эти про-

цессы с дистанции исторического и профессионального опыта, возможность

«увидеть за деревьями лес».

В именном указе об учреждении коллегий от 11 декабря 1717 г. повелевалось: «Начать

надлежит всем президентам с нового года сочинять свои коллегии и ведомости брать, а в дела не

вступаться до 1719 году, а с будущего году, конечно, зачать свои коллегии управлять; а понеже

новым образом еще не управились, того ради 1719-го управлять старым манером в тех коллегиях»

(ПСЗ-I. Т. 5. № 3129).

ПСЗ-I. Т. 4. № 2218.

Полагаю, что поиск ответов на эти вопросы уместно начать с выявления

общих рамочных критериев, позволяющих отличить реформу от не-реформы.

Этот подход может оказаться продуктивным при учёте двух обстоятельств.

Во-первых, определяя состояние государственного администрирования ин-

тересующей нас эпохи как реформируемое или не-реформируемое, следует

опираться не только на дискурсивные коннотации понятий, но и на семанти-

ческую основу слов. Во-вторых, постараться проанализировать и оценить дей-

ствия властей в исследуемый период по возможности целостно, не дробя их,

как в учебнике, на отдельные «реформы».

Начну с того, что сам Пётр не использовал слова «реформа» и произво-

дных от него в своём лексиконе. Я не проводил тотального контент-анализа

всех петровских текстов, но в тех из них, которые удавалось держать в поле

зрения, это слово не попадалось. И хотя этимологические словари указывают,

что в русский язык слово вошло в XVIII в.⁵, в числе частоупотребимых оно не

укоренилось и до конца столетия: в «Словаре Академии российской» 1794 г.

оно отсутствует⁶.

Но отсутствие или незнание слова не обязательно означает отсутствие

явления. Мольеровский Журден говорил прозой, хотя и не подозревал о том.

В этом отношении мне близка мысль, высказанная А.Б. Каменским в ходе

дискуссии 2011 г. на конференции, посвящённой исследованию феномена

реформ в Европе в начале Нового времени: «Феномен реформ и понятие ре-

форм - это разные вещи. Это не равнозначные категории»⁷. Как известно,

понятие реформ пережило свою эволюцию, изначально родившись в церков-

ном словоупотреблении и, перекочевывая в светский политический лексикон,

долгое время продолжало подразумевать такое действие, которое вело к ис-

правлению существующих недостатков, злоупотреблений, «нестроений» пу-

тём возврата к «неиспорченным» практикам, якобы существовавшим в про-

шлом; имевшего целью, по словам П.Ю. Уварова, «восстановить изначальную

форму, осуществить “ре-форму”, вернуться к изначальному, поскольку лучше

старого могло быть только ещё более старое»⁸. Представление о реформах как

действии, обращённом в будущее, как о неких нововведениях, призванных

улучшить существующее положение дел, укоренялось в умах политической

и интеллектуальной элиты стран Европы в течение длительного времени.

Французский историк Ф. Минар сообщает, что даже во Франции, стране,

традиционно предстающей в историографическом нарративе как «образец»

развития, отношение к реформам как процессу, устремлённому к лучше-

му будущему, сформировалось только к середине XVIII в., но и тогда, даже

в среде «прогрессистов»-просветителей, такое понимание не вызывало всеоб-

щей поддержки⁹.

Шанский Н.М., Иванов В.В., Шанская Т.В. Краткий этимологический словарь русского язы-

ка. Изд. 3, испр. и доп. М., 1975. С. 388.

Словарь Академии российской. Ч. V. СПб., 1794.

Каменский А.Б. Реформы как историческое понятие и как феномен раннего Нового вре-

мени (из дискуссии) // Феномен реформ на западе и востоке Европы в начале Нового времени

(XVI-XVIII вв.). СПб., 2013. С. 176.

Уваров П.Ю. Проекты преобразований во Франции в период правления Генриха II (1545-

1559) // Феномен реформ… С. 36.

Минар Ф. «Реформа» во Франции и Англии в XVIII в.: значение слова и его судьба // Фе-

номен реформ… С. 220-221.

Итак, отношение к реформе как к полезной новизне или нововведению -

явление относительно позднее, порождённое принципиально новой, рацио-

нальной прогрессистской философией Нового времени, имевшее в странах

Европы разное по времени и интенсивности распространение. В России, где

традиционная политическая культура¹⁰ долгое время доминировала, а «новиз-

ны» во всех их проявлениях категорически отвергались Церковью и нехотя,

лишь время от времени, признавались светской властью, о реформах в ново-

временном смысле, казалось бы, нельзя вести и речи. Тем не менее нет нужды

доказывать, что к началу XVIII в. Российское государство подошло вовсе не

в том состоянии тотального «варварства» и косности, которое ему приписывал

западный стереотип. Вторая половина предшествовавшего столетия принесла

ощутимый опыт модернизирования в строительстве вооружённых сил, в эконо-

мике и общественно-политической мысли, бытовой культуры и проч. Конечно,

степень глубины и распространения этих перемен не может быть преувеличена,

но то, что разнообразные новшества сказались на эволюции элитарной куль-

туры и сформировали в столичной среде (а возможно, и в социальных верхах

некоторых крупных городов, ориентированных на контакты с Западом) опре-

делённые группы людей, нашедших для себя смысл и пользу нововведений, не

следует недооценивать. Пётр, с юных лет открытый новациям, при всей своей

власти и неукротимом характере едва ли смог бы добиться каких-то заметных

инновационных результатов в одиночку, в атмосфере всеобщего скрытого не-

приятия перемен и саботажа в среде социально-политической элиты. Собрав

вокруг себя сторонников из старых русских «западников», новых выдвиженцев

и иностранных специалистов, царь довольно рано начал апеллировать к поня-

тию новизны как полезного изменения, призванного исправить прежние недо-

статки. Слово «новый» с коннотациями «полезный», «разумный» вошло в язык

административных текстов с первых лет XVIII в. Уничтожение «древних обы-

чаев» уже не рассматривалось властью как кощунственное посягательство на

отеческие заветы, но провозглашалось введением «благу служащих перемен»,

как это, например, фиксировал апрельский манифест 1702 г. «О вызове ино-

странцев в Россию с обещанием им свободы исповедания»¹¹. Считаю важным

повторить: это не означало тотального переворота в национальном сознании,

но было знаковым изменением властного дискурса, формированием представ-

лений о новациях - реформах как стремлении к улучшению в будущем. Такой

дискурсивный поворот, произошедший в части элитарной среды, сплочённой

вокруг монарха, стал доминирующим вектором развития страны, своеобразной

развилкой, значение которой можно охарактеризовать словами А.Б. Каменско-

го: «Когда… стремление к изменению как восстановлению прошлого трансфор-

В данном случае, вслед за В.В. Бочаровым, я понимаю традиционную политическую

культуру в качестве «сложившейся естественным образом системы отношений по поводу власти

и управления, регулируемой посредством традиции», но считаю возможным не согласиться с тем,

что, присутствуя на всех стадиях развития общества, традиционная политическая культура со вре-

менем уходит в тень, «регулируя властно-управленческие отношения преимущественно на пери-

ферии социально-политического организма (в семье, социальных группах, субкультурах и т.д.)»

(Антропология власти. Хрестоматия по политической антропологии. В 2 т. Т. 2. Политическая

культура и политические процессы. СПб., 2007. С. 5). Новейшие российские и зарубежные иссле-

дования в области истории неформальных отношений как одного из механизмов организации по-

литической власти доказывают живучесть и влиятельность элементов традиционной политической

культуры во властно-управленческих системах всех стран Европы Нового времени.

ПСЗ-I. Т. 4. № 1910.

мируется в стремление к новизне, тогда и происходит переход от Средневеко-

вья к Новому времени»¹².

Тем не менее представления о необходимости внедрения полезных нововве-

дений, этот дух реформирования в его нововременном прочтении, по-разному

и неравномерно трансформировались в понятия о реформах. Рискну заметить,

что различия между представлениями и понятиями базируются на разных (хотя

диалектически связанных) источниках их возникновения: на основе восприя-

тия и на основе мышления. Если перевести это на язык конкретных примеров,

то в ношении голландской одежды, бритье бород и курении трубки, с одной

стороны, и во введении новых форм административного делопроизводства или

учреждении академии - с другой, можно одинаково усматривать проявления

реформ и долго спорить о равном или различном их влиянии на общий про-

цесс преобразования России (примеры этого в изобилии даёт нам историогра-

фия). Но если первые действия были спровоцированы восприятием (Пётр, ис-

ходя из личных предпочтений и опыта, считал, что так лучше, хотя, наверное,

едва ли сам мог внятно объяснить, почему), то вторые являлись результатом

мышления, спровоцированного пониманием практической пользы этих нова-

ций. Вероятно, этим обусловливались как формы, так и иерархия приоритетов

в реализации преобразований. В качестве инструментальных терминов, позво-

ляющих нащупать грани этой «иерархии реформирования», я бы использовал

понятия «экземплификации» и «таргетированного модернизма»¹³, понимая под

первым подражательные заимствования, ощущаемые как полезные (без особых

рефлексий по поводу объяснения этой полезности), а под вторым - осознан-

ное, отрефлексированное установление чёткой грани между «прогрессивным/

модерным» (а значит, лучшим, эффективным) и «отсталым» и приложение уси-

лий для изживания или полной трансформации этого «отсталого»¹⁴. В данном

случае основным критерием, разделяющим две дефиниции, является степень

осознанности действия. Она влечёт за собой настойчивость в достижении цели,

поиск наиболее эффективного способа её достижения, рациональную последо-

вательность действий.

Если попытаться применить понятие

«таргетированного модернизма»

к ранним нововведениям Петра, то окажется очевидным: наиболее осознан-

ным приоритетом его усилий являлись вооружённые силы. Для царя достав-

шаяся ему армия была отсталой, а современные армии ведущих европейских

держав - прогрессивными, не потому что первая не нравилась, а вторые нрави-

лись, а потому что вторые доказали своё несомненное практическое преимуще-

ство. Отсюда преобразования (прежде всего в военной сфере) реализовывались

именно как реформы. Трансформация отсталой армии в прогрессивную осоз-

навалась, декларировалась как одна из важнейших задач и реализовывалась на

практике в комплексе взаимосвязанных мер.

Одной из этих мер стали действия по корректировке системы управления

под военные нужды. Война сама по себе - дело затратное. Масштабные и тех-

нологичные (в сравнении со Средневековьем) войны Нового времени обостри-

ли экономическую сторону военного конфликта; отныне победа достигалась не

Каменский А.Б. Реформы как историческое понятие… С. 174.

Эти термины были сконструированы мною и моими коллегами К.Д. Бугровым и С.В. Со-

коловым в 2014-2015 гг.

Вопрос о том, насколько считающееся «прогрессивным» лучше «отсталого», - тема отдель-

ного разговора.

столько оружием, сколько возможностью длительного ресурсного обеспечения

войск. Перед Петром, практически потерявшим в начале Великой Северной

войны сухопутные войска и артиллерию, стояла трудная задача: не просто по-

бедить одного из сильнейших в Европе противников, но в кратчайшие сроки

восстановить и модернизировать армию, создав, кроме прочего, новые рода

войск и виды вооружённых сил. Это требовало проведения беспрецедентной по

масштабам и интенсивности ресурсной мобилизации и, соответственно, созда-

ния эффективного и простого административного механизма, способного её

обеспечить. Что следовало сделать для создания такого механизма, ни Пётр,

ни его советники не знали, но полностью отказываться от традиционных форм

и принципов управления, похоже, не собирались. На длительные и глубокие

размышления на этот счёт не оставалось времени, а банальная ликвидация

прежних административных структур равнялась бы тотальной катастрофе; их

надо было как-то перенастроить. Приходилось действовать по ситуации, с ис-

пользованием прежнего опыта в условиях затяжной войны.

Наблюдения за действиями, предпринимаемыми Петром в русле при-

способления административного аппарата под военные нужды, оставляют

впечатление, что он и его сподвижники реализовывали цепочку ситуативно

обусловленных мер, не представляя, к каким дальнейшим шагам подтолкнёт

их предыдущий шаг. Сказанное касается и так называемой первой городской

реформы (и созданной в её рамках Ратуши), и Семёновской приказной па-

латы - будущей Ингерманландской канцелярии, и института прибыльщи-

ков. В этом ряду важные последствия имело создание Ингерманландской губ.

в 1702 г. - первоначально очень скромной территории на отвоёванных у шве-

дов землях Нотеборгского лена (бывшего русского Ореховского уезда Водской

пятины) в истоках Невы. Стремительно разросшаяся новая административно--

территориальная единица, отданная под управление А.Д. Меншикова, уже

к 1708 г. включала в себя Великий Новгород, Псков, Ладогу, Порхов, Гдов,

Опочку, Изборск, Остров, Старую Руссу, Великие Луки, Торопец, Бежецкий

Верх, Пустую Ржеву с Заволочьем, Устюжну Железопольскую, Олонец, Бело-

озеро, Каргополь, Пошехонье, Володимерову Ржеву, Углич, Ярославль, Рома-

нов, Кашин, Тверь и Торжок. Из бывших шведских владений в неё входили

вся Ингерманландия от Ивангорода на западе до Шлиссельбурга на северо--

востоке, Нарва с округой, Дерпт с уездом¹⁵, а её центром стал основанный

в 1703 г. Санкт-Петербург, ещё не обретший статуса новой столицы.

Примечательно, что с самого начала эта единица не была включена в со-

став Новгородского уезда, к которому «тянула» издревле, а оказалась выделена

в отдельный округ и обрела не свойственное русской традиции родовое наи-

менование губернии («губернации», «губернемента»). Более того, она оказалась

выведена из общерусской государственной структуры управления. Нормативно

такая административная эксклюзивность была зафиксирована в инструкции

Меншикова копорскому коменданту Н.Я. Римскому-Корсакову от 12 марта

1706 г. В ней подчёркивались исключительные права губернских властей над

вверенной территорией: «А из других приказов и из городов никаких указов не

слушать и оных не принимать»¹⁶. Но и до 1706 г. источники свидетельствуют

об особом статусе этой губернии.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2218.

Там же. № 2097.

Конечно, эксклюзивный статус Ингерманландской губ. был обусловлен

совокупностью разных причин (символической значимостью отвоёванных тер-

риторий для Петра, их прифронтовым положением, необходимостью быстрой

интеграции недавних шведских крепостей и городов в российское политиче-

ское пространство). Но главным, по крайней мере, в рамках рассматривае-

мой темы, стало то, что материальные ресурсы губернии были полностью на-

правлены на прямое снабжение войск - частей Ингерманландского корпуса¹⁷,

а позднее - и на выполнение ряда мероприятий, связанных с обеспечением

военных нужд (в первую очередь, возведением и ремонтом крепостей, транс-

портировкой строительных материалов для флота, организации военного про-

изводства). Центральный приказный аппарат при этом как бы устранялся из

цепи передачи денег и натуральных припасов от тяглецов к армии. Собственно

говоря, отмеченное выше быстрое расширение территории подведомственной

губернии за счёт (в основном) приписки к ней богатых ресурсами великорус-

ских уездов, часть из которых исторически никогда не была связана с первона-

чальным ядром региона, обусловливалось именно мобилизационными целями.

Кстати, на другом фланге западных рубежей России, в Приазовье и на Дону, по

такому же принципу - концентрации ресурсов для оперативного решения про-

рывных задач на том или ином направлении - и тоже за несколько лет до так

называемой первой губернской реформы, создавались Азовское и Воронежское

ведомства¹⁸. Подобный метод не являлся новацией; похожее можно усмотреть

в развитии разрядной системы XVII в., на что обращали внимание ещё доре-

волюционные историки - Ф.М. Дмитриев и особенно П.Н. Милюков, вполне

обосновавший преемственность прежних военно-административных округов--

разрядов и ранних петровских губерний¹⁹.

Но именно Ингерманландская губ., в силу ряда обстоятельств сложившаяся

в завершённый и устойчивый административно-территориальный организм²⁰,

стала моделью, по аналогии с которой несколько лет спустя стали форми-

роваться остальные губернии. Видимо, её практика по обеспечению военных

потребностей показалась царю наиболее оправданной и достойной проециро-

вания на Россию в целом. Несомненно, что идея прямого содержания армии

населением не покидала Петра до конца его дней и легла в основу податной ре-

формы 1719 г. В литературе распространено мнение, что она родилась под вли-

янием вездесущих шведских образцов. Не стану отрицать наличие «шведского

следа», его можно заметить в том интересе, который монарх проявлял к прак-

тике обеспечения войск в Шведском королевстве, хотя и не только в нём,

а и в немецких княжествах, в частности, в Бранденбурге-Пруссии²¹.

Данченко В.Г. Губернская реформа Петра на Северо-Западе России: Административное

управление Санкт-Петербургской губернией. Автореф. дис. … канд. ист. наук. СПб., 1995. С. 9.

Комолов Н.А. Азовская губерния (1709-1725 гг.): территория и высшие администраторы.

Ростов н/Д, 2009. С. 10-13.

Дмитриев Ф.М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопро-

изводства от Судебника до Учреждения о губерниях // Дмитриев Ф.М. Сочинения в 2 т. Т. 1.

М., 1859. С. 436, 445-446; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти

XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905. С. 251-255.

Подробнее см.: Редин Д.А. Ингерманландский эксперимент: к предыстории губернской ре-

формы Петра Великого // Известия Уральского федерального университета. Сер. 2. Гуманитарные

науки. 2020. Т. 22. С. 139-160.

См., например, описание системы содержания рейтар в шведской Лифляндии в «Мемори-

але», подготовленном в 1717 г. по распоряжению А.Д. Меншикова кем-то из лифляндцев русской

Но то, что он начал практиковать в Ингерманландской губ., мало напо-

минало систему индельты. Динамика войны и здравый смысл подсказыва-

ли, в каком направлении надо действовать, лучше, чем зарубежные примеры.

Управленческий аппарат Ингерманландской губ. строился на вполне тради-

ционных для России принципах персонального поручения/ответственно-

сти и единоначалия. Губернатор назначался царём и был ему подотчётен; по

сути, Меншикову отдали губернию «в приказ». Кадровые назначения внутри

губернии производил Меншиков, лично сочиняя инструкции подчинённым.

По содержанию эти инструкции практически не отличались от прежних вое-

водских наказов и в ряде своих пунктов прямо апеллировали к ним. Основ-

ной административно-территориальной единицей внутри губернии оставался

уезд с той лишь разницей, что его руководитель здесь раньше, чем где-либо

в России, стал именоваться комендантом. Но оттого, что едва ли не главным

предназначением губернии было материальное удовлетворение военных нужд,

её коменданты, в отличие от воевод, оказались гораздо больше нагружены

обязанностями хозяйственных агентов государства и получили в подчинение

целую сеть чиновников - комиссаров и провиантов (провиантмейстеров), ко-

торые, в отличие от комендантов, обладали исключительно специализированной

компетенцией сборщиков денежных платежей и продовольственных поставок.

Последнее стало новшеством (хотя, думается, лишь количественным) в адми-

нистративной практике России; исполняя свои обязанности, прежние городо-

вые воеводы не располагали такой сетью, имея дело непосредственно с пред-

ставителями местного самоуправления, ответственными за фискальную сферу

(с различными выборными головами и целовальниками).

Разветвлённый фискальный аппарат потребовал особой должности управ-

ленца губернского ранга, который мог бы осуществлять общий и повседневный

оперативный контроль над всем кругом хозяйственных дел, над обширным

и подвижным штатом комиссаров, провиантмейстеров и над комендантами

в той части их полномочий, которые касались обеспечения войск квартиро-

ванием, фуражом, продовольственным и денежным снабжением, транспорт-

ным обеспечением и проч. Такой фигурой стал губернский ландрихтер, льви-

ная доля обязанностей которого, вопреки названию должности, сводилась не

к судебным, а именно к хозяйственным делам. В помощь ему учреждались

ещё несколько общегубернских должностей: обер-комиссара, обер-провианта

и особого комиссара, ответственного за приём, хранение и отпуск денежной

и хлебной казны. Факт учреждения этого губернского аппарата и характер его

полномочий зафиксировала инструкция от 17 января 1707 г. упоминавшемуся

выше Н.Я. Римскому-Корсакову, первому ингерманландскому ландрихтеру²².

Опыт, накопленный в первые годы существования Ингерманландской губ.,

позже перенесли на всю страну. Учреждение в России губерний в 1708, а ре-

ально - в 1711 г. (когда, наконец, более или менее укомплектовался их штат),

имело исключительно фискальный смысл. Именным указом, данным в Ближ-

ней канцелярии 14 января 1711 г., все полки действующей армии повелевалось

распределить по губерниям для содержания за счёт губернских средств²³. Чуть

службы (РГАДА, ф. 198, оп. 1, д. 74, л. 323-326 об.); Павлов-Сильванский Н.П. Проекты реформ

в записках современников Петра Великого: опыт изучения русских проектов и неизданные тексты.

Ч. I. СПб., 1897. С. 108.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2135.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2313.

больше месяца спустя, 19 февраля того же года, губернаторы получили точные

штаты кавалерийских и пехотных полков, закреплённых за губерниями²⁴.

Даже учреждение Сената в том же году имело мощную фискально--

мобилизационную мотивировку²⁵. В именном указе от 2 марта 1711 г., впер-

вые очертившем круг обязанностей этого нового высшего органа власти, из

девяти (а по сути, десяти) пунктов только один не касался вопросов эконо-

мии средств, поиска источников казённых доходов и контроля за исполнением

бюджетной дисциплины. Показательно, что и этот - первый - пункт, гласив-

ший, что Сенат должен был «суд иметь нелицемерный, и неправедных судей

наказывать отнятием чести и всего имения», появился лишь во второй из трёх

редакций указа²⁶. Мысль о правосудии как функции Сената пришла Петру в го-

лову явно не в числе приоритетных. Ещё более характерным, на мой взгляд,

стало то, что канцелярия Сената - структурное подразделение, на которое лег-

ла вся тяжесть текущей работы, - сформировалась как орган, курировавший

губернские администрации. К ноябрю 1711 г. в результате интенсивной орга-

низационной работы в её структуре 7 из 11 столов непосредственно занимались

делами местного управления (так называемые губернские столы), а ещё два,

общегосударственного значения - Секретный и Разрядный, - были к этим

делам причастны. На вопросах местного управления сосредоточивалась и бóль-

шая (в количественном и квалификационном отношении) часть канцелярского

аппарата²⁷. В июле-августе 1711 г. при Сенате появилось особое учреждение -

Кригс-комиссариат, ведавший всем войсковым снабжением по финансовой,

продовольственной, оружейной, мундирной, амуничной, фуражной и транс-

портной частям²⁸. Между губернскими кассами, Кригс-комиссариатом как се-

натским учреждением и полками была установлена связь в лице губернских

комиссаров при Сенате и полках. Созданная таким образом административ-

ная машина стала работать исключительно на вооружённые силы. Фискальная

функция системы управления страной затмила собой все остальные. Это убе-

дительно доказал ещё П.Н. Милюков, это же доказывает весь корпус известных

на сегодняшний день источников.

Показательно, что как в Ингерманландской губ. (с 1710 г. переимено-

ванной в Санкт-Петербургскую), так и во всех остальных номенклатура чи-

нов местного управления действовала без какого-либо общего нормативно--

законодательного регулирования. Единых должностных инструкций не было

не только у комендантов и комиссаров, но даже у губернаторов и других стар-

ших чиновников. Определения на все должности осуществлялись на основа-

нии традиции, восходившей к практике воеводских назначений, только роль

кадрового распределительного центра вместо упраздненного Разряда занял Се-

нат, утверждавший кандидатов на служебные вакансии с подачи губернаторов.

Последние назначались лично царём. За всю историю петровской комендатуры

(1704-1720) был издан только один общий законодательный акт, касавшийся

Там же. № 2319.

Что, несомненно, усугублялось подготовкой войны с Турцией.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2330. Ср.: Письма и бумаги Петра Великого (далее - ПБПВ). Т. 11. Вып. 1.

М., 1962. № 4288 (первая редакция), 4289 (вторая редакция). С. 100-102.

РГАДА, ф. 248, кн. 4, л. 877-885; Редин Д.А. Сенат в системе местного коронного управ-

ления и формирование штата его канцелярии // Уральский исторический вестник. 2021. № 4(73).

С. 173-182.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2412.

статусной характеристики комендантов - ключевого звена местного управле-

ния. Им стал именной, объявленный из Сената, указ от 2 февраля 1712 г.,

дававший губернаторам право самостоятельного назначения комендантов,

и о судебном подчинении комендантов губернскому кригс-рехту (военному су-

ду)²⁹. Набор управленческих должностей и учреждений в губерниях был разным

и не отличался единообразием. Формы делопроизводства во многом оставались

прежними, лишь увеличился их объём и изменились видовые названия. Граж-

данская администрация, сосредоточенная на обеспечении вооружённых сил,

пропускавшая через себя огромные денежные, натуральные и людские потоки

(рекрутов, даточных, мобилизованных работников), финансировалась по оста-

точному принципу. Только в 1715 г. верховная власть озаботилась сочинением

единой тарифной сетки по оплате труда чинов местного аппарата. Это был ре-

жим ручного управления, основанный, как отмечалось выше, на традиционных

началах. В нём не просматривалось никаких принципиальных новаций, кроме

отмеченной выше развитой специализации в сфере фиска.

Некоторый намёк на реформу (как осознанное и прогрессивное улуч-

шение) в области гражданского управления даёт в эти годы, пожалуй, толь-

ко история с учреждением ландратуры (1713-1715). Во всяком случае, в ней

прослеживаются: а) вполне понятный зарубежный прототип (остзейская лан-

дратура); б) представление царя о полезности этого, не имевшего аналогов

в России, института; в) стремление к качественной реорганизации структуры

и принципов местного коронного управления с помощью адаптации ландра-

туры к российской системе управления (введение принципа коллегиальности,

превращение ландратуры в высший коллективный орган управления губер-

нией, широкое внедрение выборных механизмов при занятии ландратских

должностей и поощрение через это общественной активности местного дво-

рянства). Но, судя по всему, это было лишь первое свидетельство того, что

у Петра стали вызревать идеи о необходимости проведения собственно ад-

министративных реформ. Будучи очень поверхностно осведомлённым в сути

остзейской ландратуры, несколько раз за три года поменяв нормативные па-

раметры её функционирования в русских губерниях, царь как будто так и не

уяснил для себя смысл учреждения этого института, быстро выродившийся

в странный дополнительный орган фискального управления, скорее, ненужно

усложнив конструкцию местного госаппарата и так и не оправдав возлагав-

шихся на него надежд.

В этой истории примечательно лишь время проведения ландратской ре-

формы - середина 1710-х гг. Военная реформа - главное детище петровских

забот - в целом реализовалась, убедительно продемонстрировав свою эффек-

тивность: с помощью вооружённых сил удалось сломить шведскую военную

машину; русский корпус стоял в Мекленбурге; Северный союз был восстанов-

лен, и даже поражение на Пруте не превратилось в катастрофу. Вероятно, всё

это подвигало Петра к мысли о том, что наступает пора заняться «приведением

в порядок земских дел». К этому подводил накопленный опыт преобразований

армии и осмысление причин могущества ведущих западных держав, чья воен-

ная мощь и общее процветание основывались на развитой экономике и «ре-

гулярстве» (хорошо организованном управлении). Но до полного понимания

новых задач оставалось ещё несколько лет.

ПСЗ-I. Т. 4. № 2484.

Активное использование в административном лексиконе губернии ино-

странных наименований часто служит доказательством того, что уже в 1700-х гг.

Пётр I приступил к административным реформам, призванным внедрить

в русскую управленческую практику западные (в данном случае - балтийско--

немецкие и шведские) принципы. Несомненно, что представления о самом

факте существования комендантов, ландрихтеров, комиссаров, провиантмей-

стеров и какие-то сведения об их функционале царь получил во время войны

в Прибалтике. Но не следует преувеличивать значение этого обстоятельства.

Вплоть до второй областной реформы, а в первое десятилетие XVIII в. особен-

но, все иноземные заимствования сводились лишь к усвоению русским адми-

нистративным языковым обиходом новых названий. Иногда монарх даже не

имел точного представления о служебном смысле того или иного термина, как

это хорошо видно на примере ландрихтера, бывшего в остзейской практике ис-

ключительно судейским, но никак не хозяйственным чиновником³⁰. Ещё ярче

это проявилось в истории с учреждением ландратуры в великорусских губерни-

ях. В те годы мода на переименования носила характер игры, подражательства

с элементами культурной мимикрии. Мотивы заимствования иностранных ад-

министративных терминов русской практикой прекрасно раскрываются в од-

ном из писем П.М. Апраксина Петру I 1707 г. Назначенный воеводой в Астра-

хань, Пётр Матвеевич просил царя, «дабы я не был писан чином воеводства, но

чином генерала и губернатора, против других стран»³¹. Это желание быть «как

в других странах» (европейских, разумеется), несомненно, руководило русски-

ми «западниками» не только в случае с Петром Апраксиным.

Так что же произошло с системой государственного управления в России

в 1700-1710-х гг.? Можно ли считать возникновение губернского аппарата со

всеми инстанциями, связывавшими его с Сенатом и сенатскими учреждения-

ми, реформой? Если понимать, вслед за современными толковыми словарями,

под реформой некое преобразование, переустройство какой-либо стороны об-

щественной жизни, какой-нибудь области государственного устройства, осу-

ществляемое «сверху», т.е. самим государством, то ответ будет положительным.

В таком случае и относительно недавнее переименование милиции в поли-

цию - несомненно, реформа. Если же под реформой понимать отрефлек-

сированное стремление достичь некоего нового качества состояния, то едва

ли. И в этом случае следует признать, что Пётр, без сожалений расставшийся

с функционировавшей в эти годы административной моделью (функциониро-

вавшей, кстати говоря, плохо, о чём следует говорить отдельно), нисколько не

лукавил и был гораздо ближе к истине, чем последующие историки его цар-

ствования, декларируя в 1718 г. начало не очередного этапа административных

преобразований, а создание принципиально новой системы.

Если подвести итог этому, в сущности, тезисному изложению, то можно

заметить следующее.

1. До 1717-1718 гг. изменения в структуре коронного управления своди-

лись к перенастройке госаппарата под потребности военного времени. Един-

ственная цель, ради которой были предприняты изменения административно--

территориального деления и управления страны, состояла в обеспечении

в сжатые сроки масштабной ресурсной мобилизации, призванной дать сред-

Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 385.

ПБПВ. Т. 5. СПб., 1907. № 1585. С. 89.

ства для ведения войны при одновременном реформировании вооружённых

сил. Несмотря на усвоение заимствованной иностранной административной

лексики по принципу экземплификации (подражательства) - процесса, вы-

полнявшего роль своего рода политической мимикрии (достижения эффекта

«узнаваемости» русской администрации населением завоёванных территорий

и внешними контрагентами), качественные характеристики административной

системы мало чем отличались от прежней. Губернское деление напоминало

укрупненную систему округов-разрядов, а механизмы прямых и обратных свя-

зей внутри управленческой иерархии, сами принципы управления воспроизво-

дили приказные схемы.

2. Новые административные институции и номенклатура возникали ис-

ключительно под воздействием текущих потребностей и не имели единой

унифицированной нормативно-правовой базы. Исследование форм делопро-

изводства первого периода Петровского царствования показывает стихийный

и эволюционный процесс их модернизации, существенное влияние традиций

приказного документирования.

3. Интересы ресурсной мобилизации вызвали гипертрофированное разви-

тие специализированных органов фиска. Это стало заметно в ходе функциони-

рования первой губернии - Ингерманландской, - возникшей за несколько лет

до всеобщего распространения губернской модели. В дальнейшем разнообраз-

ные финансовые комиссары и провиантмейстеры стали характерной приметой

времени.

4. Хотя подобная перенастройка системы управления позволяла приобре-

тать новый опыт административных практик (та же практика специализации),

реформа вооружённых сил давала новые управленческие навыки, а сам Пётр

в эти годы (особенно с 1712-1715 гг.) начал интересоваться опытом управления

в зарубежных странах, период до 1717-1718 гг. едва ли справедливо рассматри-

вать как самостоятельную реформу государственного управления (первый этап

административных реформ). Представляется, что все перемены в этой сфере

корректнее определять в качестве составной части реформы вооружённых сил;

административным сопровождением военной реформы.