Диалог о книге

В.Н. Круглов.

Организация территории России в 1917-2007 гг.:

идеи, практика, результаты.

Некоторые темы, казалось бы, дающие широкий простор для научных изы-

сканий, тем не менее, оказываются на периферии исследовательского интереса,

будучи, видимо, либо заслонены проблемами и сюжетами более злободневными

и дискуссионными, либо представляясь скучными и второстепенными. К тако-

вым, как ни парадоксально, относится тема административно-территориального

деления России. Нельзя сказать, что она вовсе обойдена вниманием - исто-

риография её достаточно обширна. Более того, дискуссии о пространственном

устройстве страны, его основах и формах, предложения о его локальной или

глобальной ревизии регулярно появляются в общественно-политической по-

вестке, вызывают споры. На первый взгляд, актуальность темы налицо. Тем не

менее исследования, посвящённые ей, появляются нечасто.

Вышедшая в 2020 г. монография кандидата исторических наук, старшего на-

учного сотрудника Института российской истории РАН В.Н. Круглова «Органи-

зация территории России в 1917-2007 гг.: идеи, практика, результаты»¹ освеща-

ет насыщенный событиями, противоречивый и увлекательный отрезок истории

данной темы, раскрывая контекст, в котором принимались (или не принимались)

судьбоносные решения. При этом прослеживается регулярное административно--

территориальное устройство, национально-государственное строительство, эко-

номическое районирование, показаны как бюрократические подходы, так и раз-

работки научного сообщества и, конечно, политические идеи, продвигавшиеся

как «сверху», из центра, так и «снизу», с периферии. Автор стремился уделить

внимание каждому региону России, выявить закономерности преобразований,

влияние объективных исторических процессов и личностного фактора, оценить

степень реалистичности тех или иных подходов, идей, устремлений.

В обсуждении приняли участие доктора исторических наук Д.А. Аманжоло-

ва и А.Б. Коновалов, доктор географических наук С.А. Тархов, кандидаты исто-

рических наук К.А. Болдовский и Н.Ю. Пивоваров, а также А.А. Музафаров.

Материал подготовил И.К. Богомолов

Дина Аманжолова: Ретроспективный анализ сложной проблематики

Dina Amanzholova (Institute of Russian History, Russian Academy

of Sciences, Moscow): A retrospective analysis of а complex problem

DOI: 10.31857/S086956872206005X, EDN: MLPEBR

Круг проблем, которые связаны с организацией территории России, весьма

широк. В.Н. Круглов посвятил своё исследование ключевым из них - выра-

Круглов В.Н. Организация территории России в 1917-2007 гг.: идеи, практика, результаты.

М.; СПб.: Институт российской истории РАН; Центр гуманитарных инициатив, 2020. 480 с.

ботке и трансформации идей по поводу административно-территориального

устройства страны, их практическому воплощению и результатам последнего,

которые имели большое значение для решения важнейших задач управления,

социально-экономического развития и др.

Впечатляет выбор хронологии. Автор проанализировал перипетии структу-

рирования пространства РСФСР и РФ за 90 лет в рамках крупных историче-

ских периодов. Несмотря на радикальный отказ от прежней системы управле-

ния и организации общества в 1917 и 1991 гг., властям приходилось учитывать

исторически сложившуюся социальную и культурную сложность России. В этом

отношении представляется вполне оправданной хронологическая структура ис-

следования. Первая часть охватывает 1917-1987 гг., когда эксперименты ранне-

советского периода и переход к политической прагматике в середине 1930-х гг.

сменились стабилизацией сложившегося административно-территориального

деления (АТД). Вторая посвящена 1987-2007 гг. - времени поиска новых спо-

собов и типов регионального устройства и обеспечения целостности страны

в связи с распадом СССР и политической самоидентификацией Российской

Федерации.

Для осмысления сущности и результатов столь масштабных трансформа-

ций исследователю приходится обращаться не только к программам и действи-

ям центральной власти, но и к их отражению в обществе. Эта задача решена

посредством выявления позиций региональных руководителей, которым при-

ходилось на деле цементировать системную целостность и устойчивость управ-

ления², и научного сообщества, в их развитии и взаимном влиянии. Тем более

что, как считает автор, «до сих пор не вполне осознана преемственность под-

ходов к решению проблемы вчера и сегодня» (с. 9).

В содержательном плане основное внимание уделено событиям и дискус-

сиям об организации территории России во второй половине минувшего и на-

чале XXI столетий. Это представляется правомерным, несмотря на преоблада-

ющий в изучении советской истории интерес к довоенному периоду, а также

в связи с данным обстоятельством. С одной стороны, именно в 1917-1930-х гг.

происходили наиболее интенсивные трансформации административно--

территориального устройства, до сих пор играющие роль в истории России. Их

анализ продолжается, а дискуссии вокруг проектов, управленческих практик

и их воплощения в конкретных социально-экономических и этнокультурных

локусах отнюдь не завершены. Автор отмечает это в историографическом об-

зоре и по ходу освещения основных реформ в организации территории стра-

ны в данный период. С другой стороны, очевидный хронологический перекос

требовал исправления, что представляется одним из самых ценных результатов

исследования.

Впрочем, каждый из этапов организации и реорганизации территории

СССР и РФ, как можно заключить на основе представленного анализа, отразил

комплексный характер задач, решавшихся властью и обществом. Обеспечить

целостность, устойчивость и управляемость огромной страны можно было,

лишь добившись баланса централизаторских и регионалистских/автономист-

ских/обособляющих тенденций, учёта как исторически сложившейся и форми-

ровавшейся в ходе экономической модернизации специализации, так и столь

См.: Хлевнюк О.В. Система центр-регионы в 1930-1950-е годы. Предпосылки политизации

«номенклатуры» // Cahiers du Мonde Russe. Т. 44. 2003. № 2-3. С. 253-268.

же необходимой хозяйственной интеграции, компромисса между представле-

ниями политического центра и носителей власти в национальных образовани-

ях о способах, функциональном наполнении, гражданских и этносоциальных

ориентирах государственного строительства.

Советские автономии, по мнению автора, в условиях революции и Граж-

данской войны большевики создавали под давлением националов, нарастивших

свои амбиции и инструментарий. Это были тактические союзы, хотя «терри-

ториальные конфигурации автономий определялись в центре» (с. 68), к тому

же интересы экономики диктовали отличные от принципов самоопределения

условия. Справедливо отмечена политическая и управленческая неопытность

большевиков (с. 79), правда, то же самое в ещё большей степени относится к их

визави - национальным лидерам. Выбор между территориально-хозяйственным

и этнополитическим вариантами развития государства был сделан в пользу вто-

рого (с. 94-96), но содержание монографии скорее свидетельствует о перма-

нентном и весьма противоречивом соединении двух начал.

Действительно, дебаты вокруг границ регионов, республик и автономий,

распределения ресурсов, полномочий, предметов ведения велись на протяжении

всего периода, рассмотренного в работе. В 1920-1930-х гг. самыми активны-

ми оппонентами центра выступали национальные лидеры. При этом довольно

часто отстаивание интересов целого не означало тотального отрицания предло-

жений с мест. К тому же автономии сильно различались по уровню этнической

консолидации и экономическому потенциалу, а их лидеры - по политическому

опыту, авторитету и связям с представителями высшей бюрократии, по способ-

ностям объединить местную элиту в своём видении места субъекта Федерации

в государственном политическом пространстве. Поэтому им практически не

удавались попытки консолидироваться для отстаивания своих позиций перед

центром. Об этом ярко свидетельствует известная история частного совеща-

ния националов в 1926 г., как и приведённые в монографии более ранние

примеры нациестроительства Украины, Белоруссии, Средней Азии, Казахстана

и др. (с. 98-110). Да и в центре лица, по должности обязанные разбираться

в проблеме (М.И. Калинин, А.С. Енукидзе, С.Д. Асфендиаров и др.), тоже не

без труда вырабатывали единое мнение. Как следствие, даже после принятия

Конституции РСФСР, которая закрепила гегемонию центра в решении терри-

ториальных вопросов (с. 118), пресечь участие лидеров автономий в решении

вопросов государственного строительства оказалось невозможно.

В контексте приведённых в книге примеров важно иметь в виду, что дис-

куссии между центром и «националами» побуждали все уровни власти к более

детальному осмыслению принципов государственного устройства и статус-

ных позиций субъектов федерации. К советскому проекту административного

устройства вполне применим вывод А.В. Ремнёва, относящийся к Российской

империи: «География власти означает ещё и сложный процесс адаптации рос-

сийской бюрократии к региональным условиям, создание собственной управ-

ленческой среды, на которую влияли как общие имперские установки и методы

властвования, так и специфические условия региона»³. Опыт административно--

территориальных трансформаций и оптимизации взаимоотношений между их

акторами в обстановке ускоренной модернизации экономики и социально--

Ремнёв А.В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX - начала XX веков.

Омск, 2004. С. 20.

культурного прогресса негомогенного общества демонстрирует важные приме-

ры не только противостояния центра и этноэлит, но и их взаимной адаптации

для обеспечения устойчивости всего государства и работоспособности системы

управления.

Неустранимой реальностью при этом оставалась этнокультурная слож-

ность общества. Она не позволяла проводить политику национального равен-

ства лишь административными мерами, а также серьёзно осложняла осущест-

вление предполагавшегося партийной доктриной курса на межэтническую

интеграцию. Всеохватные преобразования неизбежно порождали в этой сфере

разнообразные коллизии в отношениях между центром, союзными и авто-

номными субъектами, урегулирование которых предполагало учёт специфи-

ки столь неоднородного общества (например, присутствие его представителей

в составе руководства страны и складывание этнических элит)⁴. Признание

государственности тех или иных народов должно было канализировать при-

тягательную силу заявившей о себе в начале ХХ в. доктрины национализма.

Однако на деле это лишь подстёгивало стремление этноэлит к расширению

доступа к власти и ресурсам, «настройке» официальных культурных инсти-

тутов под свои нужды. В этом отношении мы наблюдаем двоякий результат.

С одной стороны, именно советский способ институционализации субъек-

тов федерации стал решающим в формировании модерных наций на евразий-

ском пространстве. С другой, когда в конце ХХ в. дали о себе знать схожие

проблемы, мифы автономизма и суверенизации обнаружили свою живучесть,

а их реализация возродила амбиции и борьбу элит. Круглов вполне ясно

и аргументированно отразил в своей работе эти коллизии. Правда, вряд ли

уместно подтверждать вывод об усложнении внутреннего административно--

территориального ландшафта страны и пробуждении на этой основе «край-

не опасного противника - чувства национальной солидарности» примерами

Польши, Венгрии и Германии (с. 120).

Впрочем, чуть ранее он предлагает не преувеличивать опасность пополз-

новений национальных деятелей, поскольку в конечном счёте исход борь-

бы был предопределён в пользу центра (с. 114). В самом деле, руководители

национально-государственных единиц не воспринимали свою активность как

непримиримое противостояние. Они ограничивались декларациями о верно-

сти принципам самоопределения и легитимными средствами воздействия на

Москву в пользу расширения собственных полномочий, перераспределения

бюджета и дополнительных ассигнований. Это должно было укрепить их авто-

ритет как подлинных защитников национальных интересов в глазах местных

сообществ. В том или ином виде на каждом из этапов территориальных ре-

организаций страны негласный компромисс «централизаторов» и регионалов,

в том числе национальных, достигался и поддерживался обеими сторонами,

что подтверждает и автор (с. 139). Увы, это не согласуется с его алармистским

выводом о возможности «геополитической катастрофы» по сценарию СССР

(с. 432) на том основании, что Россия сохранила созданную в советский период

административно-территориальную структуру.

Региональные партийно-хозяйственные кадры действительно «не были

бессловесными проводниками воли Москвы» (с. 169), и этот вывод подтверж-

Подробнее см.: Аманжолова Д.А., Дроздов К.С., Красовицкая Т.Ю., Тихонов В.В. Советский

национальный проект в 1920-1940-е годы: идеология и практика. М., 2021.

дён на примере послевоенных реорганизаций территории РСФСР. Их анализ

сопрягается с выводом О.В. Хлевнюка о существенном укреплении позиций

ведомственных и региональных руководителей, а также с тем фактом, что во

второй половине 1950-х гг. полномочия республик в сфере экономики суще-

ственно расширились благодаря решениям центра, а их представители при-

влекались в центральные органы власти⁵. Но это не исключало применения

решительных мер со стороны Москвы, когда требовалось контролировать воз-

никавшие на местах инициативы, могущие угрожать социально-политической

стабильности и устойчивости управления. Автор классифицирует такие меры

как разрешительные, ограничительные и ситуативные - в зависимости от кон-

кретных ситуаций в разных регионах страны (с. 185-206).

Весьма полезным представляется анализ проблем экономического райо-

нирования в 1960-х гг., когда общественная ситуация достаточно стабилизиро-

валась, национально-государственное строительство перестало быть первосте-

пенной задачей, а учёные в рамках отводимой им властью свободы действий

получили больше возможностей для участия в рационализации экономической

системы управления. По-прежнему создать сбалансированные экономические

комплексы не удалось ни в одном регионе России, выступавшем объектом

хозяйственной деятельности, тогда как другие союзные республики оказались

вполне самостоятельными субъектами (с. 232-234).

К тому времени вполне выявилось объективное разнообразие внутренней

организации и самоорганизации страны в её административно-территориальном

формате как фундаментальная характеристика сложноорганизованной систе-

мы. Возникает вопрос: насколько управленческий класс признал этот факт?

Представляется, что в достаточной степени. Видимо, этим обстоятельством

объясняется осторожное отношение власти к предложениям экспертов об из-

менении статуса отдельных автономных или союзных республик в 1970-х гг.,

призывы центра и руководителей самих республик всесторонне учитывать «всё

разнообразие условий развития нашего общества», не допуская искусственной

интеграции или тем более слияния наций, что закрепила Конституция СССР

1977 г. (с. 239-246).

По-прежнему в дополнительном изучении нуждается «внесистемный ак-

тивизм», связанный с попытками создать некие национально-политические

структуры для лишённых «своих» республик немцев и крымских татар и изме-

нить внутренние границы северокавказских автономий (с. 251-259). Это тем

более важно, что именно неполнота объективной информации порождает но-

вые мифы и символические репрезентации национальных «образцов» борьбы

за землю и политическую самостоятельность. Примером служит популярная

в Казахстане версия о героическом единоличном противостоянии Н.С. Хру-

щёву первого секретаря ЦК Компартии Казахстана Ж. Шаяхметова в связи

с освоением целины. Никак не подтверждено утверждение М.К. Козыбаева,

что в 1980-х гг. Москва пыталась навязать идею экономического присоеди-

нения к России Карашаганакского нефтегазового конденсатного месторожде-

ния и образовать укрупнённый экономический район из Гурьевской (ныне

Атырауской), Уральской и Оренбургской областей с центром в Оренбурге, что

Хлевнюк О.В. Система центр-регионы… С. 265; Дроздов К.С., Аманжолова Д.А., Трепавлов В.В.

Этнические элиты в союзных республиках СССР // Этнические элиты в национальной политике

России. М.; СПб., 2017. С. 309-310.

объяснялось якобы пренебрежительным отношением к нуждам и чаяниям ка-

захского народа⁶.

Исследователь указывает на противоречия «национальной» политики в эти

годы. С одной стороны, оказались востребованы новые подходы к управлению

сложившимся устройством страны, на что повлияли рост национального само-

сознания и активное участие творческой интеллигенции союзных республик

в его формировании и социокультурной манифестации, изменения социальной

структуры титульных этносов СССР. С другой, инициативы аналитиков бло-

кировались в условиях доминирования устаревших идеологем, а конфликтный

потенциал нового качества этнической идентификации игнорировался. Такая

политическая инерция обусловила драматические последствия для судеб стра-

ны и её народов. Рациональную реконструкцию советской федерации в конце

1980-х - начале 1990-х гг. осуществить не удалось, инициированные властью

дискуссии на сей счёт обнажили разнонаправленные тенденции в регионах

СССР. Ослабление авторитета центра вкупе с новым культурным обликом на-

родов и социальных групп советского общества в его модерных характери-

стиках⁷ породило смешение центробежных и центростремительных инициатив

(с. 267-303).

В монографии существенное место отведено анализу проблем реорга-

низации территории РФ и особенностям складывания её современного

административно-политического ландшафта. Столь важная трансформа-

ция связана с неизбежными (хотя и не всегда осознаваемыми) переживани-

ем и преодолением травмы распада казавшегося незыблемым государства.

«Присвоение» и обустройство политического пространства обновлённой Рос-

сии оказалось, судя по описанным дискуссиям и событиям 1990-х - начала

2000-х гг., достаточно сложным и болезненным. Укрупнение регионов в целях

бюрократического контроля стало наиболее серьёзной попыткой корректи-

ровки внутренней конфигурации федеративного государства за почти 50 лет⁸.

Данный процесс, как подробно рассмотрено в монографии, отличался высо-

кой степенью активности новых политических структур, прежде всего партий

и региональных элит, а также апробацией референдумов как инструмента фор-

мирования гражданского общества и канализации его настроений. По мнению

автора, фактическое прекращение административно-территориальных преоб-

разований новейшего времени в 2007 г. связано с экономическим кризисом

и политической конъюнктурой электорального цикла. В то же время, видимо,

стоит иметь в виду и более глубокие основания, определявшиеся изменением

роли и статуса региональных, в том числе этнополитических элит, социально--

экономическим потенциалом самих регионов, значимостью испытанных спо-

собов межрегионального взаимодействия и сложившейся системы взаимо-

отношений руководителей центра и субъектов Федерации. В этом контексте

сохранение принципиальных оснований структурирования государства, сло-

Козыбаев М.К. Декабрь 1986 года: факты и размышления. Алматы, 1997. С. 35.

См.: Дробижева Л.М. Этничность в общественно-политических процессах СССР последних

двух десятилетий // Этнический и религиозный факторы в формировании и эволюции российско-

го государства. М., 2012. С. 332-379.

Сходную по границам идею разделения России на округа по окончании Гражданской вой-

ны планировал А.В. Колчак. См.: «Сам народ тёмен и легко поддаётся агитации». Записка атамана

А.И. Дутова о внутриполитической ситуации в Башкирии и на северо-западе Казахстана / Публ.

Д.А. Аманжоловой // Источник. Документы русской истории. 2001. № 3. С. 46-51.