Александр Коновалов: О мотивах и механизмах принятия решений

по «территориальному вопросу»

Alexander Konovalov (Kemerovo State University, Russia): On the motives

and mechanisms of decision-making regarding the «territorial question»

DOI: 10.31857/S0869568722060073, EDN: MMBJIP

Фундаментальное исследование В. Н. Круглова раскрывает основные

за-кономерности АТД России как федеративного государства. Автор

справедли-во замечает, что опыт отечественной пространственной

организации остаётся чрезвычайно актуальной проáлемой, поскольку

позволяет видеть достоинства и недостатки различных подходов

- как

укрупнения, так и разукрупнения территорий.

Во введении автор заявляет

об

особом внимании к

«невоплощённым в жизнь проектам административно- территориальных

новаций» (с.

10).

Дей-ствительно, в рамках исследования эта тема

поднимается неоднократно. Пред-

ставлены многочисленные эпизоды несостоявшихся решений, однако прихо-

дится отметить, что далеко не всегда автору удалось постичь обстоятельства

отклонения того или иного проекта.

В исследовании с похвальной скрупулёзностью зафиксированы основные

административные преобразования, нередко представлены их возможные мо-

тивы, ход и последствия. Однако масштабный замысел, обусловленный хроно-

логическими рамками (1917-2007), не дал возможности всесторонне осветить

многие важные вопросы. Причины, ход и последствия реформ в ключевые пе-

риоды советской истории остались на уровне широких обобщений. И на этом

стоит остановиться подробнее.

В работе есть немало постановочных рассуждений или умолчаний о кон-

кретных причинах и поводах административно-территориальных пере-

устройств. А ведь претворение многих инициатив в жизнь свидетельствовало

о весомом влиянии субъективных факторов (прежде всего лоббистских уси-

лий региональных лидеров), своевременности внесения предложений в аппа-

рат ЦК партии, социально-экономической конъюнктуры. Хотелось бы видеть

более чёткие выводы по поводу ключевых тенденций в административно--

территориальной организации. Например, в результате чего они формирова-

лись - объективно обусловленных социально-экономических процессов или

политической целесообразности и мнения отдельных партийных функционе-

ров? Ответ на этот вопрос представляется очень важным прежде всего приме-

нительно к периодам Великой Отечественной войны и «хрущёвской оттепели».

Именно в эти годы возникало немало инициатив с мест, которые запускали

процесс разукрупнения и слияния административно-территориальных единиц

в составе РСФСР.

Определяя причины активизации

«территориального формотворчества»

в годы войны, Круглов приводит мнение из статьи А.Г. Кушнира, опублико-

ванной в 1975 г.: необходимость решения специфических задач военного време-

ни - налаживания работы эвакуированных на восток предприятий, снижения

управленческой нагрузки на прежние областные центры (с. 154). Бесспорно,

это всё так, но остался неясным механизм территориальных изменений. Кто

и по каким мотивам их инициировал? В какой момент появляется необхо-

димость в «разгрузке» прежнего областного центра? Какова роль конкретных

личностей в принятии подобных решений?

К сожалению, ничего не сказано о неосуществлённых проектах разу-

крупнения краёв и областей РСФСР в военный период. А в их числе - по-

пытки разделения Чкаловской обл. на Чкаловскую и Бузулукскую в сентябре

1943 г., Красноярского края - на Минусинский край и Красноярскую обл.

в октябре 1943 г., Алтайского края - на Барнаульскую и Бийскую области

в июле 1944 г., выделения из Алтайского края Рубцовской обл. в июне 1945 г.

Как правило, после рассмотрения исходных материалов на имя секрета-

рей ЦК ВКП(б) поступало краткое заключение, подписанное заведующим

организационно-инструкторским отделом ЦК М.А. Шамбергом. В нём го-

ворилось о несвоевременности, либо о бесперспективности вносимого пред-

ложения («вопрос о разукрупнении в настоящее время рассматриваться не

будет»). На сопроводительных документах о разделении Алтайского края зна-

чилась ремарка: «Рассмотрение этого вопроса в Политбюро было отложено до

окончания основных сельскохозяйственных работ 1944 г.». Но более к проек-

ту не возвращались.

Несколько раз рассматривались в аппарате ЦК вопросы о выделении

Тюменской и Томской областей. Такое желание зафиксировано в обращени-

ях первых секретарей обкомов - Омского И.П. Кудинова (3 февраля 1943 г.)

и Новосибирского М.В. Кулагина (26 июня 1942 г.). Однако эти решения были

отложены на длительные сроки: Томскую обл. выделили из Новосибирской

только через два года (13 августа 1944 г.), а Тюменскую - через полтора (14 ав-

густа 1944 г.). Подобные факты наблюдались не только по регионам Сибири.

Так, обращение руководителей Куйбышевской обл. о необходимости выделе-

ния из её состава Ульяновской поступило 1 июня 1942 г., а решение об обра-

зовании новой области состоялось 18 января 1943 г.

Как видим, процесс выделения регионов шёл неритмично, хотя запускали

его по одному алгоритму - через направление ходатайств с мест, от первых

секретарей обкомов и председателей облисполкомов разукрупняемых областей.

Адресатами, как правило, являлись председатель СНК СССР И.В. Сталин и се-

кретари ЦК ВКП(б) А.А. Андреев или Г.М. Маленков. Вопрос поручалось про-

работать функционерам оргинструкторского отдела ЦК, но насколько глубоко

они проводили эту работу - сказать сложно. Аргументированных заключений

по этому поводу в документах данного отдела не отложилось, зафиксированы

только краткие выводы.

Мотивы региональных руководителей, выступавших за разукрупнение

вверенных им территорий, вполне объяснимы. Резкий рост промышленного

потенциала, увеличение численности населения вследствие эвакуации вели

к перегрузке управленческого центра и, как следствие, его стремлению осво-

бодиться от части возросшего функционала. Интересно сравнить такое отно-

шение с поведением их будущих преемников в начале XXI в. - те, напротив,

выступали за укрупнение территорий, создание макрорегионов. Причина таких

различий видится в формах рекрутирования руководителей территорий. Ста-

линские переброски по методу «из региона в регион» нацеливали первых се-

кретарей прежде всего на выполнение производственных планов. Выдвижение

региональных лидеров из местных элит сопровождалось иными установками:

рост территории должен был повлечь за собой усиление политической значи-

мости региона, а вместе с ней - авторитета и влияния губернатора.

Привлекает внимание попытка Круглова раскрыть обстоятельства созда-

ния в 1943 г. Кемеровской обл. Автор делает акцент на росте промышленного

потенциала Кузбасса в военный период. Однако необходимо учитывать, что

идея выделения Кузнецкого промышленного района активно обсуждалась уже

в конце 1930-х гг., нашла отражение в прессе и архивных документах. В ко-

нечном итоге из Новосибирской обл. выделили не территорию угольного бас-

сейна, который ещё до войны оформился в особое экономико-географическое

пространство, а совершенно новое образование, с прирезкой к Кузбассу де-

прессивных территорий «мариинской тайги» (северо-восточные районы Кеме-

ровской обл.). По всей видимости, расширение регионального пространства

посчитали необходимым для обеспечения шахт лесом, а шахтёрских городов

и посёлков - продовольствием. И здесь вряд ли можно согласиться с утверж-

дением автора, что местные управленцы не удовлетворились выделением об-

ласти и «давали центру понять, что готовы к территориальному расширению»

(с. 166). Партийное руководство области, напротив, вполне довольствовалось

имевшимися ресурсами (это был самый высокоурбанизированный регион за

Уралом с огромным индустриальным потенциалом).

Другой вопрос - деятельность корпуса директоров, в подчинении ко-

торых находились предприятия, требовавшие межрегиональной кооперации.

И в случае с проектом образования Кузнецкого края (объединение области

и Хакасской автономной обл. Красноярского края) речь шла не об «окне

возможностей» (как эту попытку обозначил автор, с. 167), а о политическом

решении сугубо производственных задач - рациональном использовании же-

лезорудных богатств Хакасии для нужд чёрной металлургии Кузбасса. По-

казательно, что в данном вопросе инициатива шла от руководителей Куз-

нецкого металлургического комбината и части руководства Кемеровского

совнархоза, курировавшего предприятия этой отрасли. Первый секретарь

Кемеровского обкома КПСС С.М. Пилипец идею не поддержал, категори-

ческим противником выступил и первый секретарь Красноярского крайкома

КПСС А.А. Кокарев. Можно отчасти согласиться с автором в том, что данная

история свидетельствует о наличии у региональных партийно-хозяйственных

кадров собственных стремлений и интересов. Очевидно в это время сегмен-

тирование руководящего слоя - выделение в нём партийной и хозяйственной

элиты. Эти группировки могли с принципиально разных позиций подходить

к решению тех или иных вопросов. Играла очень важную роль и система

подбора кадров: прибывший в Кузбасс в конце 1955 г. очередной «варяг»

Пилипец опасался укрупнения региона из-за большой вероятности переноса

его административного центра из Кемерова в Сталинск (Новокузнецк), где

находился Кузнецкий металлургический комбинат и уже сложились местные

элитные группировки.

В монографии не упоминается о практике выделения городов респуб-

ликанского подчинения. А между тем речь шла о придании отдельным образо-

ваниям статуса самостоятельных административно-хозяйственных центров со

своими особыми бюджетами. Записки по данным вопросам направлялись как

от региональных руководителей, так и от глав республиканского правительства.

Председатель СНК РСФСР А.Н. Косыгин направил 6 августа 1943 г. на имя

В.М. Молотова, Г.М. Маленкова и А.А. Андреева письмо, в котором предлагал

выделить Челябинск, Молотов, Новосибирск, Куйбышев и Саратов. Решение

было одобрено. Наряду с названными такой же статус во второй половине

1940-х гг. имели Москва, Ленинград, Горький, Свердловск, Красноярск, Омск,

Ростов-на-Дону, Севастополь, Сочи, Сталинград. По вопросам финансирова-

ния и снабжения к этой группе приравнивалась Казань⁹.

Такого рода выделение городов свидетельствовало об их экономическом

и социально-культурном значении. Однако возникали ситуации, когда идея

придания этого статуса обусловливалась перспективами дальнейшего развития

или политической конъюнктурой (так, на конференции по изучению произво-

дительных сил Кузбасса, которую проводили Академия наук СССР и Госплан

СССР в ноябре 1948 г., второй секретарь Кемеровского горкома И.С. Яцке-

вич предложил наделить Кемерово статусом города республиканского под-

чинения. В период шахтёрских забастовок 1989 г. лидеры рабочих комитетов

настаивали на придании данного статуса Новокузнецку). Впрочем, 3 июня

1958 г. указом Президиума Верховного совета РСФСР абсолютное большин-

ство городов статуса лишилось. «В связи с расширением прав исполнитель-

ных комитетов краевых и областных Советов депутатов трудящихся в решении

См.: РГАСПИ, ф. 17, оп. 122, д. 83, л. 141.

вопросов хозяйственного и культурного строительства» Горький, Куйáышев,

Новосиáирск, Омск, Пермь, Ростов-на-Дону, Саратов, Свердловск, Сталин-

град, Челяáинск переводились из респуáликанского в оáластное подчинение,

а Красноярск и Сочи - в краевое. Почему возникла инициатива по сниже-

нию статуса этих городов? Как изменились потенциальные возможности их

социально-экономического развития? Это вопросы, на которых стоило áы

остановиться в монографии.

Отмеченные проáелы и упущения, тем не менее, не ставят под сомнение

уровень исследовательской квалификации автора, его навыки систематизации

материала и формулировки основополагающих выводов. Думается, что моно-

графия В.Н. Круглова по смелости поставленных задач (с учётом доведения по-

вествования до начала XXI в.) может áыть отнесена к важнейшим раáотам по-

следнего десятилетия по истории АТД России. Этот научный труд представляет

áесспорный интерес для историков, регионоведов, экономистов, политологов,

а также всех тех, кто интересуется отечественной историей новейшего времени.