Кирилл Болдовский: О перспективах изучения административно-

территориального деления России

Kirill Boldovsky (Saint Petersburg Institute of History, Russian Academy

of Sciences): On the prospects of studying the administrative-territorial

division of Russia

DOI: 10.31857/S0869568722060085, EDN: MMCQUG

Решение проáлемы административно- территориального устройства и,

как áолее узкий аспект, АТД является одним из основополагающих

принципов организации люáого государственного оáразования. Для России с

её огромной территорией и многочисленными народами этот вопрос всегда

áыл и остаётся не просто первоочередным, но и жизненно важным. От его

решения зависит и степень управляемости, а следовательно,

жизнеспосоáность

страны,

и гармо-ничное

развитие

народов

многонациональной державы.

Исследование вопросов, связанных с АТД советского периода истории

России, чрезвычайно важно. С одной стороны, административные

преоáразо-вания в регионах отчётливо отражали политические и

экономические процес-сы в стране, с другой - региональные осоáенности

часто определяли многие действия центральной власти.

Изучение АТД во всех его аспектах

- чрезвычайно сложная задача.

Это оáусловлено, в первую очередь, многофакторностью его процессов. В

создании и преоáразовании административно-территориальных единиц играли

роль мно-гочисленные и разнооáразные сооáражения: доктринальные (в

основном при-менительно к вопросам национального устройства),

политические (достаточно вспомнить оáразование Еврейской АО,

ликвидацию Респуáлики Немцев По-волжья, преоáразование Карело-

Финской ССР в одноимённую АССР), эконо-мические и даже, как показано

в оáсуждаемой монографии, лично- карьерные. Кроме того, длительное время

в историографии вопросы АТД рассматривались почти исключительно с точки

зрения государственного права, причём вне поля зрения авторов оставались

вопросы партийного руководства и практики при-нятия соответствующих

решений в центральном партийном аппарате.

Именно поэтому книга В.Н. Круглова, знаменующая переход к всесторон-

нему, основанному на многообразной источниковой базе изучению поставлен-

ной задачи, чрезвычайно важна.

Формат обсуждения монографии, в отличие от детальной рецензии, не

предполагает скрупулёзного анализа текста с исследованием важнейших вы-

водов автора или указанием на спорные или недостаточно аргументированные

утверждения. Стоит, скорее, упомянуть отдельные проблемные вопросы, ко-

торые не нашли достаточного освещения в обсуждаемой книге, но могут, тем

не менее, оказаться важными для последующих исследований в рамках данной

темы.

В начале монографии автор даёт обзор важнейших мероприятий дорево-

люционной России в области административно-территориального устройства,

начиная с реформы 1708 г. Здесь же рассказывается о важнейших работах рос-

сийских учёных (К.И. Арсеньева, П.П. Семёнова-Тян-Шанского, А.Ф. Фор-

тунатова и др.) в области экономической географии и районирования. Глава

в целом чрезвычайно полезна для понимания общих проблем развития терри-

ториальной организации страны. В дальнейшем следовало бы более подроб-

но остановиться на влиянии вопросов государственного управления в области

АТД на политические процессы в Российской империи. Например, автор, рас-

сказывая о такой форме АТД, как наместничество, пишет, что этот инсти-

тут был упразднён Павлом I, не упоминая при этом Кавказское (1844-1881

и 1905-1917) и Дальневосточное (1903-1905) наместничества. Между тем об-

разование последнего, как и деятельность возглавлявшего его Е.И. Алексеева,

сыграли важную роль в событиях русско-японской войны 1904-1905 гг. Кроме

того, некоторые утверждения автора нуждаются, на мой взгляд, в дополни-

тельной аргументации. Так, например, оценивая последствия реформы 1775 г.

(введение в действие «Учреждений для управления губерний Всероссийской

империи»), Круглов пишет: «Учитывая, что после 1775 г. в России не случалось

массовых крестьянских движений и бунтов, можно констатировать, что рефор-

ма удалась» (с. 25-26). Вряд ли можно безоговорочно принять это как главное

объяснение уменьшения числа и массовости крестьянских волнений.

Относительно советского периода хотелось бы отметить необходимость

более тщательного изучения деятельности партийного аппарата в сфере АТД.

Вполне доказанным является утверждение, что во властной конструкции совет-

ского государства партаппарат занимал ведущее положение, а многочисленные

постановления, пользуясь выражением исследуемого периода, «оформленные

в советском порядке», часто выступали лишь прикрытием уже состоявших-

ся решений. Само образование СССР в 1922 г. во многом предопределили

решения VIII съезда партии (1919), в особенности о том, что национально--

территориальные партийные организации входят в РКП(б) на правах областных.

В дальнейшем при создании и преобразовании АТЕ в первую очередь рассма-

тривался вопрос о парторганизациях. Трудно себе представить государственно--

правовое оформление образования нового региона, если до этого не был решён

вопрос о деятельности таковой. Вопросы их численности и состава (в первую

очередь, «пролетарской прослойки») рассматривались как один из важнейших

аргументов при преобразованиях в сфере АТД.

Кроме того, все основные реформы и изменения в этой сфере разраба-

тывались в аппарате ЦК. Можно, например, упомянуть о том, что именно

там, а конкретнее - в Управлении кадров ЦК ВКП(б) - во второй полови-

не 1940-х гг. обсуждались проблемы расширения полномочий и повышения

ответственности регионального руководства¹⁰. Материалы этих обсуждений во

многом легли в основу ряда реформ «хрущёвского» периода. Как следствие,

именно в аппарате ЦК партии готовились и обсуждались вопросы, связанные

с АТД. Например, только за два года на заседаниях Секретариата были рассмо-

трены записка С.М. Будённого по вопросу об образовании Степновской обл.

за счёт выделения степных районов из состава Астраханской, Сталинградской,

Ростовской областей и Ставропольского края (20 января 1950 г.); записка Со-

вета министров Дагестанской АССР и Дагестанского обкома по вопросу об

образовании в составе республики областей (10 мая 1952 г.); об образовании

в составе Хабаровского края Средне-Амурской обл. (24 ноября 1952)¹¹. Анализ

подготовительных материалов для обсуждения этих и многих других аналогич-

ных вопросов мог бы существенно обогатить рассматриваемое исследование.

Автор совершенно справедливо связывает решения в области АТД в «ста-

линский период» с политическими вопросами, в частности с общей политикой

Сталина по формированию сверхцентрализованной властной конструкции.

К безусловным достоинствам работы следует отнести то, что впервые в исто-

риографии в книге столь подробно проанализирована практика принятия ре-

шений в сфере АТД. Детально рассмотрена судьба предложений по его измене-

нию, исходивших от «низовых» структур: региональных партийных, советских

и общественных организаций. До настоящего времени одна из господствую-

щих точек зрения в историографии проблем АТД в СССР сводилась к тому,

что большинство решений высших властей в этой области принималось на

основе экспертных оценок специалистов по экономическим и националь-

ным проблемам. Круглов убедительно показал, как оформилась и проводилась

в жизнь «линия власти на принятие ключевых решений без всяких консульта-

ций с представителями научного сообщества» (с. 105). Доказательное обосно-

вание этого тезиса - его несомненная заслуга.

В то же время ряд утверждений нуждается в более подробном аргумен-

тировании, основанном на исторических источниках. Так, автор считает, что

«дробление “госплановской” территориальной сетки шло синхронно с Боль-

шим террором: уничтожалось руководство всех регионов… а сами регионы пла-

номерно упразднялись. Более того, центр стремился не допускать появления на

региональном уровне крупных, влиятельных фигур и, несмотря на весь вред та-

кого подхода для развития страны, отказывался изменить модель взаимоотно-

шений с периферией. Одним из способов добиться этого и стал отказ от обшир-

ных краёв и областей в пользу мелких единиц территориального управления»

(с. 140). До сих пор неизвестны достоверные источники, подтверждающие су-

ществование или даже формирование оппозиции Сталину в середине 1930-х гг.

Не слишком убедительным представляется и утверждение о том, что «некото-

рые (из руководителей регионов. - К.Б.) (например, глава Ленинградской пар-

торганизации С.М. Киров) приобретали общесоюзную известность и влияние,

представая в глазах оппозиционно настроенных кругов общества альтернати-

вой “вождю”» (с. 139). Тем более сомнительно предположение о том, что для

противодействия «региональным лидерам-оппозиционерам» Сталин пошёл на

См., например: Болдовский К.А. Планы реформирования ВКП(б) в проекте устава партии

1947 г. // Советский мегаполис: Ленинград в процессе модернизации. Сборник статей. СПб., 2014.

С. 46-55.

Выражаю благодарность А.Н. Фёдорову за предоставленную информацию.

отказ от крупных «госплановских» областей. Ещё со времён борьбы с «зино-

вьевской оппозицией» во второй половине 1920-х гг. партийное руководство

выработало действенный механизм кадровых перемещений в рамках партий-

ной номенклатуры должностей. Таким образом, для смены «подозрительных»

руководителей регионов совсем не требовалось прибегать к ликвидации самих

АТЕ. Достаточно было перевести самого «местного лидера» и работников из

его окружения в другие регионы и ведомства.

Анализируя процесс подготовки и принятия решений в сфере АТД, автор

иногда делает несколько необоснованные выводы. Следует особо остановиться

на изложении сведений о чистках 1949-1951 гг., получивших в историографии

название «ленинградского дела». В настоящее время у исследователей отсут-

ствует доступ к ряду источников о событиях, послуживших их причиной. Из-

за этого многое приходится исследовать на основе косвенных свидетельств.

Поэтому возникают достаточно многочисленные версии, одна из которых за-

ключается в том, что причиной «дела» стала борьба некоторых руководителей

страны с «русскими националистами», объединившимися в «ленинградской

группе». Круглов частично воспроизводит эту версию: «В кругах партработ-

ников, близких к секретарю ЦК ВКП(б) А.А. Жданову, обсуждалась… идея

создания отдельной компартии РСФСР или некоего специального органа

управления территорией республики (например, Бюро ЦК по РСФСР). Речь

шла лишь о более чётком определении России в рамках СССР. Она не име-

ла многих атрибутов советской государственности, но главное - собственных

партструктур. Однако члены “группы Жданова” всё же обратились с данным

вопросом к самому Сталину… Такая вольность возмутила “вождя”, поскольку,

по его мнению, ЦК российской компартии, в отличие от компартий других

союзных республик, мог представлять прямую угрозу авторитету ЦК ВКП(б)»

(с. 181-182).

В приведённой цитате содержатся неточности. Сомнительным представ-

ляется тезис о существовании некой «группы Жданова» - никакими досто-

верными свидетельствами это не подтверждается. Далее, председатель Совета

министров РСФСР М.И. Родионов действительно несколько раз обращался

к различным руководителям страны с предложениями о создании Бюро ЦК

по РСФСР (известно, по крайней мере, три: два к Сталину - в сентябре 1947

и январе 1948 г., и одно к Маленкову в сентябре 1948 г.)¹². Но этот вопрос за-

трагивал механизм управления и вовсе не был связан с политикой. К тому же

в первые послевоенные годы существовали аналогичные бюро по Прибалтике,

Средней Азии, Закавказью, рассматривался вопрос о создании Дальневосточ-

ного бюро.

Более сложен для исследования вопрос о планах создания Российской ком-

мунистической партии. Одно из более или менее достоверных свидетельств -

слова П.С. Попкова в его покаянном выступлении на объединённом пленуме

ленинградских горкома и обкома ВКП(б) в феврале 1949 г. о том, что такие

разговоры велись в приёмной Жданова. Попков не зря подчеркнул, что разго-

воры велись именно в приёмной, т.е. носили неофициальный характер. Однако

в любом случае эти разговоры - лишь свидетельство определённых настроений

небольшой группы, а не реальных планов, которые вряд ли могли быть реали-

Болдовский К.А., Бранденбергер Д. Обвинительное заключение «ленинградского дела»: кон-

текст и анализ содержания // Новейшая история России. Т. 9. 2019. № 4. С. 1021.

зованы. У нас нет доказательств распространённости такого рода идей среди

руководителей Ленинграда. Более того, есть прямые утверждения, что подоб-

ных разговоров об этом в их среде не велось.

В целом вопрос о «националистической угрозе» в «ленинградском деле» -

лишь один из недостоверных и недоказанных пунктов обвинения. Делать на

этом основании выводы о существовании каких-либо реальных замыслов по-

добного рода неверно.

Некоторые вопросы АТД в сталинский период решались исключительно из

политических соображений, причём экономическая целесообразность во вни-

мание не принималась. Например, в 1940 г. присоединённые районы Финлян-

дии на Карельском перешейке, вопреки очевидности, административно отнес-

ли к Карело-Финской ССР, а не к Ленинградской обл. Образование в 1946 г.

Кёнигсбергской обл. и присоединение её к РСФСР привело, как известно,

к образованию эксклава со всеми вытекающими из этого экономическими

проблемами. И даже во время существования СССР подобное подчинение вы-

глядело неестественным. Хотелось бы пожелать, чтобы в последующих иссле-

дованиях Круглов более подробно остановился на изучении этих сюжетов.

Другой немаловажный вопрос - исследование регионалистских и центра-

листских тенденций в советском государстве. Чрезвычайно интересным и важ-

ным является описание автором периода 1917-1922 гг. (раздел 1.1), когда АТЕ

создавались и преобразовывались часто по инициативе снизу. Не стоит, одна-

ко, считать, что после укрепления сталинского режима регионалистские на-

строения полностью исчезли. Напротив, экономическое и научно-техническое

развитие обуславливало усложнение системы управления, что, в свою очередь,

диктовало необходимость перехода от жёстко централизованной структуры

к режиму большей самостоятельности, ответственности и инициативы на ни-

зовых уровнях. Эта тенденция обозначилась в период Великой Отечественной

войны (например, региональное управление в блокированном Ленинграде)

и продолжала проявляться в послевоенный период. Особенно выразительным

процесс формирования региональной политической элиты стал во второй по-

ловине «хрущёвского» и в начале «брежневского» периодов. Вопросы возрас-

тания реальных полномочий и степени влияния регионов находили отражение

и в процессах АТД.

Нуждается в тщательном рассмотрении проблема влияния на АТД военно--

стратегического и военно-промышленного факторов. Образование и функцио-

нирование военных округов и других оборонительных структур, вопросы моби-

лизационного планирования и охраны приграничных территорий несомненно

учитывались при преобразованиях¹³. Военно-промышленный комплекс, обла-

давший многочисленными «закрытыми» территориями, и его взаимодействие

с региональными административными структурами оказывали существенное

влияние на местные органы власти, а следовательно, и на процессы в сфере

АТД (особенно в послевоенный период)¹⁴.

Это также относится к структурам НКВД-МВД. В монографии кратко опи-

сана ситуация с реформой Дальстроя, но этого недостаточно для понимания

В качестве примера можно упомянуть о том, что в первые послевоенные годы неоднократ-

но менял статус Кронштадт, переходя из гражданского подчинения (район Ленинграда) в военное

(крепость).

См., например: Кузнецов В.Н. Закрытые города Урала: исторические очерки. Екатеринбург,

2008.

данной проáлемы. По мнению автора, создание Магаданской оáл. в декаáре

1953 г. оáусловливалось «áорьáой за власть в руководстве СССР, поскольку едва

ли не самой важной целью этого решения стало ослаáление влияния структур

МВД СССР. Земли, на которых создавалась оáласть, ранее лишь формально

входили в состав Хаáаровского края. Они управлялись трестом Дальстрой -

частью системы НКВД (МВД)… Этот шаг представлялся центру осоáо важным

в ходе чистки МВД от “áериевцев” и укрепления позиций партийных органов

в силовых структурах в целом» (с. 156-157). Не оспаривая данное утверждение,

следует отметить, что вопрос о создании новой АТЕ в районах деятельности

Дальстроя оáсуждался не только в 1938 г., когда его отложили после личного

вмешательства Сталина (на что указал автор), но и в сентяáре 1949 г., когда

его рассмотрение возоáновилось в Секретариате ЦК ВКП(á) «в связи с прось-

áой Хаáаровского крайкома ВКП(á) и исполкома Хаáаровского краевого Со-

вета депутатов трудящихся оá оáразовании в составе Хаáаровского края новой

Колымо-Чукотской оáласти с центром в г. Магадане»¹⁵. Можно предположить,

что даже в годы правления Сталина отношения местных партийных и совет-

ских властей с Дальстроем нельзя характеризовать как полностью стаáильные,

áез признаков межведомственного соперничества.

В качестве ещё одного направления исследований хочу указать вопросы,

связанные со статусом «респуáликанского подчинения» некоторых АТЕ. В мо-

нографии упомянуто, что «в качестве исключения из оáщего правила» статус

респуáликанского подчинения получила Тува после вхождения в состав СССР

в 1944 г. Между тем в Конституции РСФСР 1978 г. прямо сказано, что статусом

«респуáликанского подчинения» наделялись Москва и Ленинград¹⁶. Было áы

весьма интересно áолее подроáно изучить вопрос о «респуáликанском» статусе

отдельных территорий, исследовав причины и механизм принятия решений

в этих и других аналогичных случаях.

Но всё это - лишь пожелания на áудущее. Пока же, подводя итоги, под-

черкну, что монография В.Н. Круглова - профессионально подготовленная

и талантливо выполненная научная раáота. Она, несомненно, станет основой

для áудущих научных поисков, успеха в которых и следует пожелать автору.

РГАСПИ, ф. 17, оп. 116, д. 462, л. 57.

Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической

Республики; Конституции (Основные законы) Автономных Советских Социалистических Респуб-

лик, входящих в состав РСФСР. М., 1979. С. 22.