Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

JEL: D72

УДК: 327

DOI: 10.31857/S2686673022060037

EDN: GRLLJQ

Основы стратегического планирования

внешней политики США

А.А. Давыдов

Центр североамериканских исследований ИМЭМО имени Е.М. Примакова РАН.

Российская Федерация, 1177997 Москва, ул. Профсоюзная, 23

Researcher ID: 835634

Scopus Author ID: 57203163679

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8899-8746

e-mail: adavydov@imemo.ru

Резюме: В статье рассматривается опыт развития и работы системы стратегического

планирования внешней политики Соединённых Штатов. На основе анализа действую-

щей нормативно-правовой базы, а также документов партийно-политического, стратеги-

ческого, концептуального и программного характера автором выработана модель меха-

низма выработки стратегических планов проведения внешней политики американским

государством. Автор приходит к выводу, что эволюция механизма происходила по мере

качественного усложнения хозяйственных и военно-политических международных вза-

имосвязей связей, повышавших риски принятия некачественных политических решений.

Модель может служить инструментом прогнозирования степени преемственности аме-

риканских внешнеполитических подходов, а также оценки эффективности их практиче-

ской реализации.

Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегическое целеполагание,

внешняя политика США, политическая система, внешнеполитический механизм

Для цитирования: Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней

политики США. США & Канада: экономика, политика, культура. 2022; 52(6):33-49.

DOI: 10.31857/S2686673022060037 EDN: GRLLJQ

Благодарности: Статья опубликована в рамках проекта «Посткризисное миро-

устройство: вызовы и технологии, конкуренция и сотрудничество» по гранту Министер-

ства науки и высшего образования РФ на проведение крупных научных проектов по

приоритетным направлениям научно-технологического развития (Соглашение № 075-

15-2020-783).

The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning

of the United States

Alexey A. Davydov

Center for North American Studies, Primakov National Research Institute of World Economy

and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO RAN).

23, Profsoyuznaya Str., Moscow, 117997, Russian Federation.

Researcher ID: 835634

Scopus Author ID: 57203163679

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8899-8746

e-mail: adavydov@imemo.ru

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Abstract: The article examines the experience of the United States in developing their for-

eign policy strategic planning system. Based on the analysis of acting public laws, norms and

regulatory framework, as well as on documents of partisan, strategic, conceptual and policy

nature, the author has developed a model of how the American state machine develops its stra-

tegical logic in foreign policy. The author comes to the conclusion that the evolution of this

mechanism was manly fueled by a serious complication of economic and military aspects of

international relations. The article describes influential interest groups, competence of the ex-

ecutive bureaucracy, social development trends and presence of political will as main driving

forces of the goal-setting process. The gradual escalation of United States competition with

great powers on global scale and the emergence of new economic and technological challenges

increased the risks of making poor-quality political decisions with unfavorable long-term con-

sequences. The author demonstrates a step-by-step functioning of the strategic planning mech-

anism of the U.S. diplomatic and foreign aid policies: from Democratic and Republican party

platforms to joint quadrennial plans of the U.S. State Department and the Agency of Interna-

tional Development. The model may be useful in determining a degree of continuity of the U.S.

foreign policy approaches, as well as evaluating the effectiveness of their practical implemen-

tation.

Keywords: strategic planning, strategic goal setting, US foreign policy, political system,

foreign policy mechanism

For citation: Davydov A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the

United States. USA & Canada: Economics, Politics, Culture. 2022; 52(6):33-49.

DOI: 10.31857/S2686673022060037 EDN: GRLLJQ

Acknowledgement: The article was prepared within the project “Post-crisis world order:

challenges and technologies, competition and cooperation” supported by the grant from Minis-

try of Science and Higher Education of the Russian Federation program for research projects in

priority areas of scientific and technological development (Agreement № 075-15-2020-783).

ВВЕДЕНИЕ

Современное мировое развитие принципиально иначе ставит вопрос об

ориентации участников международного общения. Глубокая степень перепле-

тения глобальных и даже межличностных взаимосвязей повышает динамику

международной жизни, что, в свою очередь, повышает издержки осмысленного

когнитивного восприятия окружающей действительности и, соответственно,

цену принятия политических решений [Дынкин А.А., Телегина Е.А., 2021].

Один из наиболее знаковых и примечательных примеров адаптации к окру-

жающим реалиям является опыт Соединённых Штатов. Он интересен прежде

всего по двум причинам. Во-первых, совокупный вес США в ключевых мирохо-

зяйственных и военно-политических связях настолько значителен, что его мож-

но оценивать как структурообразующий для целого ряда пространств междуна-

родного общения. Понимание механизмов формирования американской логи-

ки поведения по отношению к мировым тенденциям в существенной степени

может давать представление об их дальнейшем развитии [Войтоловский Ф.Г.,

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

2021]. Во-вторых, с конца войны американское государство поэтапно развивало

механизмы не просто принятия решений, а встраивания их в русло своего стра-

тегического планирования. Выстроенная система обеспечивает заметную преем-

ственность внешнего курса страны, несмотря на относительно частую сменяе-

мость реализующих его лиц [1].

В 2022 году предстоит первое обновление четырёхлетних стратегических пла-

нов ведомств исполнительной власти Соединённых Штатов после кризиса преем-

ственности при президентстве Д. Трампа [Журавлева В.Ю., 2021]. Одним из

наиболее образцовых его проявлений стал выход США из Совместного всеобъем-

лющего плана действий, что подтолкнуло центробежные силы среди участников

американо-центричной инфраструктуры межгосударственных взаимосвязей [Да-

выдов А.А., Кислицын С.В., 2018]. Более того, для наиболее оперативного преодо-

ления последствий кризиса пришедшая на его смену команда демократа

Дж. Байдена была вынуждена в оперативном режиме опубликовать первый в сво-

ём роде документ взамён Стратегии национальной безопасности - Промежуточ-

ное стратегическое руководство по национальной безопасности [22].

Адекватное реагирование на ускорение динамики тенденций мирового раз-

вития в условиях глубокой взаимосвязанности участников международного об-

щения предъявляет всё более высокие требования к качеству принимаемых гос-

ударствами решений. В этой связи опыт развития и работы американской си-

стемы стратегического планирования позволит более обоснованно понимать

функциональную значимость элементов её механизма, а также вырабатывать

оценки эффективности реализации тех или иных национальных интересов во

внешней политике.

ОБРАЗОВАНИЕ СИСТЕМЫ СТРАТПЛАНИРОВАНИЯ

Внешнеполитический механизм США изначально не имел ясно выраженной

системы стратегического планирования, что не говорило об его отсутствии. Со-

вокупность национальных интересов, состоявшая из экономического благопо-

лучия, сохранения независимости и безопасных для того условий, лежала в ос-

нове отношений США с другими странам на протяжении всей их истории.

Процесс формулирования и достижения Вашингтоном своих интересов дли-

тельный период времени происходил в общих рамках системы разделения вла-

стей Конституции 1787 г. При этом, одним из ключевых свойств этого процесса

продолжает являться высокая степень преемственности долгосрочных внешне-

политических приоритетов США даже в условиях частой по историческим мер-

кам смены правительств.

Эта особенность находит подробное описание в отечественной и зарубежной

литературе и зачастую обозначается частью феномена «Большой стратегии»

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

(Grand Strategy) [Кислицын С.В., 2020]. Хотя сам термин пришёл из области воен-

ной политики, он вполне подходит для обозначения неписанного механизма

выработки политическим истеблишментом США единообразного понимания

наиболее жизненно важных национальных интересов и ключевых целей на пути

их удовлетворения.

Существование «Большой стратегии» невозможно без наличия у неё двух

взаимосвязанных элементов. Первым является её субъект - американский поли-

тический истеблишмент. Главное его свойство - воспроизводство внутренней

политической культуры, связей в профессиональном сообществе и опыта по-

строения политических стратегий, почерпанного из наличия прямого доступа к

государственной власти [Лан В., 1937]; [Кременюк В.А., Трофименко Г.А., 1984];

[Войтоловский Ф.Г., 2006]; [Patrick P., 2018].

Вторым элементом является наличие у истеблишмента видения наиболее

предпочтительной для него картины мира, стремления её воплотить в жизнь.

Чем более внутренне непротиворечивыми и адаптируемыми под внешние усло-

вия являются мировоззренческие принципы и чем более неконъюнктурной яв-

ляется их поддержка элитой, тем жизнеспособнее оказывается его «Большая

стратегия».

На сегодняшний день её стержнем выступает межпартийный консенсус по

преобладанию над конкурентами. Однако его первоначальный путь начинался

с принципов невмешательства в дела других стран и изоляционизма [Kupchan

Ch., 2020]. Это обуславливалось преобладанием в американском истеблишменте

устремлений ограниченно вовлекаться в дела международной жизни, которые

напрямую не затрагивали бы их интересы. Императив основывался на идее

обеспечения собственного выживания посредством контроля над сопредельным

пространством, пройдя поочередно от Мэйфлауэрского соглашения, идеи Свет-

лого града на холме, до Доктрины Монро, континентальной и заморской экс-

пансии, достигая пика в виде теории демократического мира и миропорядка,

основанного на правилах.

Вовлечение США в обе мировые войны и в дела послевоенного мироустрой-

ства переломили традиционные подходы истеблишмента не вмешиваться в за-

рубежные противоречия

[9]. Последующему возобладанию альтернативной

изоляционизму политической традиции лидерства [Журавлева В.Ю., 2014];

[Шаклеина Т.А., 2015] послужили два серьёзных катализатора, которые подстег-

нули либеральных интернационалистов более активно вовлекаться в междуна-

родную жизнь. Во-первых, в послевоенную эпоху Соединённые Штаты обладали

наиболее сильным военным и финансовым потенциалом среди капиталистиче-

ских стран, который они наискорейшим образом использовали для укрепления

своего геополитического влияния посредством создания Организации Северо-

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

атлантического договора, оказания помощи Европе, глобальной сети военных

баз и союзов.

Во-вторых, в середине века Вашингтон видел для себя угрозу уже иного по-

рядка в лице Советского Союза. С образования Компартии США и до первого

испытания советской атомной бомбы, создания таких международных объеди-

нений, как Всемирный совет мира, Совет экономической взаимопомощи, Орга-

низации Варшавского договора, Соединённые Штаты столкнулись с проблема-

ми вмешательства во внутренние дела, вероятностью применения против них

атомного оружия, созданием международных структур альтернативного проек-

та глобализации, которые ещё подкреплялись религиозно-идеологическим вы-

зовом собственной модели общественного развития, а также серией междуна-

родных конфликтов в Тихоокеанской Азии и Индокитае [Browder R., 1953];

[Zumoff J., 2003]; [Липкин М.А., 2019].

Восприятие политики СССР как экзистенциальной угрозы потребовало упо-

рядочивания системы стратегического планирования внешней политики США.

Первым шагом в этом направлении было создание при администрации Гарри

Трумэна в 1947 г. Совета национальной безопасности, межведомственного аппа-

рата консультации президента по ключевым вопросам международных отноше-

ний. За 75 лет своего существования Совет пережил внутреннюю реструктуриза-

цию, значительно расширился, но сохранил свою ключевую функцию - выработ-

ку внешнеполитической стратегии исполнительной власти [Павлов В.В., 2016].

Включение в Совет представителей ключевых ведомств в то же время не га-

рантировало синхронизацию их различных подходов на международную про-

блематику. Отсутствие у органов власти предрасположенности иметь единооб-

разное видение наглядно проявилось в период кризисов Вьетнамской войны и

поставками вооружений в Иран в обход санкций (дело «Иран - контрас»), кото-

рые послужили поводом реформирования системы стратпланирования. После

расследования их причин президентской комиссией Дж. Тауэра и комиссиями

Конгресса в 1986 г. был принят закон Голдуотера - Николса, упорядочивавший

разработку центрального в области национальной безопасности доклада

Стратегия национальной безопасности [23].

Внедрение данного новшества в механизм стратегического планирования

Соединённых Штатов до сих пор оказывает положительное воздействие для

внешней политики государства в целом. Во-первых, процесс разработки такого

документа способствует достижению большей степени межведомственного кон-

сенсуса, подчиняя единой логике целеполагания, и служит основой для разде-

ления обязанностей. На основе положений СНБ дальше выстраиваются страте-

гические документы более низкого ведомственного и проблемного уровня. Во-

вторых, открытая публикация такого документа посылала сигнал не только всей

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

бюрократии исполнительной власти, но также Конгрессу, определявшего бюд-

жет ведомств, и зарубежным странам.

ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА

Стратегическое планирование в Соединённых Штатах - это непрерывный

динамический многосоставной процесс. Его протекание не заложено в едином

федеральном законе, описывающем все детали его функционирования. Напро-

тив, логика выработки и реализации стратегии исполнительной власти поступа-

тельно развивалась по мере её столкновения с вызовами своему развитию [Вой-

толовский Ф.Г., Кувалин Д.Б., Ленчук Е.Б., 2020], образовав подразделённый на

три иерархических уровня механизм.

Первым уровнем является политический. Ключевым фактором, влияющим на

выбор государством целей и задач обеспечения национальной безопасности явля-

ется политическая воля победившей в ходе избирательного процесса одной из

групп политического истеблишмента США. Эта воля основывается на идеологи-

ческих убеждениях, прикладных интересах, субъективном понимании этой груп-

пой окружающих процессов. Спектр политических взглядов и предпочтений по-

бедившей команды, её подходы публикуются в предвыборных программах кан-

дидатов и их партий, озвучиваются в ходе дебатов и встреч с избирателями.

В обосновании выбора правящей группой конкретных целей и задач обес-

печения национальной безопасности лежат четыре обстоятельства: предпо-

чтения правящей группы, интересы государства (госинститутов по управле-

нию страной), тенденции общественного развития, крупнейшие группы инте-

ресов. Эти обстоятельства равновелики в своём влиянии на процесс определе-

ния вектора стратегического планирования, но длительные перекосы в сторо-

ну одного из них способны приводить к дисбалансам, нарушающим принцип

преемственности в работе государства и непрерывного цикла стратегического

планирования.

Первым обстоятельством являются потребности правящей группы. На вы-

бор целей и задач оказывают воздействие субъективные императивы находя-

щейся во власти группы. Её неотъемлемым стремлением является сохранение

своего присутствия во власти, прежде всего, посредством переизбрания в бли-

жайших избирательных циклах. Прибывая во власти, группа стремится прове-

сти такие преобразования, которые удовлетворили бы интересы опорных для

неё сегментов общества и государства. На решения властной группы влияют её

собственные убеждения (моральные, религиозные или идеологические), экспан-

сивные или изоляционистские, глобалистские или протекционистские, идеали-

зированные или реалистские установки, а также прошлый профессиональный

опыт определяют картину мира и инструменты взаимодействия с ним.

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

Ко второму обстоятельству относится компетентность системы органов

исполнительной власти. На выбор целей и задач оказывают воздействие оценки

возможностей государственных институтов для обеспечения развития системо-

образующих элементов государства и по нивелированию внешних вызовов по-

средством их нейтрализации.

Базовый критерий оценки - степень превосходства (лидерства) в ключевых

системообразующих сферах общественного и международного взаимодействия.

Несмотря на значительное акцентирование идейно-символических аспектов ли-

дерства, их фактическое значение для стратегического планирования невелико.

Политическое лидерство определяется не через политико-дипломатические

возможности, меры и институты, не через «статусные» показатели, а через ре-

альные факторы: военно-оборонительный, финансово-экономический, научно-

технологический потенциалы.

Для оценки степени превосходства США в ключевых областях жизнедея-

тельности и международного общения на уровне Совета национальной без-

опасности, профильных ведомств, государственных экспертно-аналитических

служб и институтов проводится всесторонний анализ актуальных тенденций в

мировой экономике и безопасности, на региональном и страновом уровне, вы-

членяются среди них наиболее угрожающие американской безопасности или

перспективе утраты превосходства.

Третьим обстоятельством являются тенденции общественного развития. На

выбор целей и задач оказывают воздействие предпочтения наиболее значимых

социально-политических групп общества, объединённых социально-экономи-

ческими или/и социально-психологическими особенностями. Значимость име-

ют как существующие на постоянной основе (религиозные убеждения, занятость

в конкретной экономической отрасли, городской или сельский образ жизни,

свойства этнического или семейного характера), так и конъюнктурные особен-

ности (реакция на такие чрезвычайные обстоятельства, как теракт, война, эко-

номический кризис, эпидемия, природные или техногенные катастрофы), акту-

альные на протяжении от одного до трёх президентских избирательных циклов.

Для оценки данного обстоятельства ещё на этапе избирательной кампании

штабы кандидатов проводят социологические опросы, анализ экономической

статистики, определяют через государственные или партийные институты ха-

рактер запросов от общества к власти в административно-географическом, де-

мографическом и иных разрезах. Такой анализ призван разработать подход к

взаимодействию власти и общества для получения наибольшей поддержки в

краткосрочной (на ближайших выборах) и долгосрочной перспективе (для со-

хранения перманентного пребывания в государственных институтах).

Наконец, четвёртым обстоятельством являются интересы наиболее влия-

тельных элитных групп. Отношения государства с лидерами экономических

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

отраслей, политических и интеллектуальных кругов, военно-промышленного

комплекса и силовых ведомств в значительный степени определяют развитие

национального потенциала страны.

Совокупность этих отношений кристаллизуют у кандидатов в органы феде-

ральной власти определённые взгляды и подходы, на основании которых по

итогу выборов в документах формулируются национальные интересы - базовый

элемент механизма стратпланирования, представляющий концептуально-

теоретический подход выстраивания второго и третьего уровней иерархии.

Вторым уровнем является стратегический. Важно понимать, что, несмотря

на то что в процесс разработки Стратегии национальной безопасности вовлече-

ны все профильные в этой области ведомства, определяющим фактором являет-

ся не поиск компромисса, а проведение политической линии победившей в ходе

выборов силы с учётом всех мнений задействованных органов исполнительной

власти. Чёткое формулирование этого уровня обязательно по федеральному

законодательству [7]. Логика выстраиваемой иерархии исходит из существую-

щих интересов, целей и задач, а не из реагирования на вызовы и угрозы. По-

следние рассматриваются в качестве препятствий на пути достижения целей, а

не самостоятельных направлений деятельности, они могут определять тактику,

но не стратегию.

Отправной точкой внешнеполитического планирования США служит Стра-

тегия национальной безопасности, выработка которой регулируется законом «О

национальной безопасности» 1947 г. с поправками закона Голдуотера - Николса

1986 г. [15]; [16]. Стратегия не является строгим юридическим документом, она

фиксирует общую логику администрации, из которой формулируются полити-

ческие приоритеты. Но закон обязывает формулировать в ней такие понятия,

как национальные интересы, цели, задачи, а также предлагаемые формы ис-

пользования имеющегося национального потенциала для их реализации. В её

логике понятия «национальные интересы» - элемент иерархии стратегии, фор-

мулирующий приоритеты политики США, имеющий постоянный бессрочный

характер реализации, «цели» - желаемое состояние дел в той или иной области

социально-экономического развития, национальной безопасности и внешней

среды на среднесрочную перспективу от четырёх до восьми лет, а «задачи» - это

конкретные шаги государства, реализация которых в срок до одного президент-

ского срока будет способствовать достижению поставленных целей.

Третьим уровнем иерархии механизма стратегического планирования явля-

ется ведомственный. На этом уровне выработка целеполагания органами ис-

полнительной власти происходит не дальше среднесрочной перспективы и вы-

ражается в двух типах стратегических документов.

К первому из них относятся концептуально-стратегические документы,

общая структура которых не подчиняется строгим правилам. Они раскрывают

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

логику администрации и профильных органов на определённую область наци-

ональной безопасности. Издание каждого из таких документов регламентирует-

ся отдельными нормативными положениями Кодекса США и носит адресный

характер, поэтому их подготовкой занимаются не все органы исполнительной

власти, а преимущественно оборонные и силовые ведомства. В общей сложности

подобного рода отраслевых документов за начало ХХ века можно насчитать чуть

больше сотни [11]. Эти документы больше служат обоснованию выбранных це-

лей и задач, являются политическими, а не формально-бюрократическим эле-

ментами системы стратегического планирования.

Ко второму же типу относятся контрольно-исполнительные документы,

обеспечивающие работу бюрократического механизма стратегического плани-

рования. Они подчинены единой логике планирования и отчётности, введённой

законом «О работе правительства и её результатах» 1993 г. и поправками в него

от 2010 г. [13]; [14]. Все федеральные органы исполнительной власти обязаны

разрабатывать стратегические планы на четырёхлетний период с описанием

конкретных планов работы по реализации целей и задач администрации, и не

все ведомства напрямую ссылаются в своей работе на Стратегию национальной

безопасности [12]; [21]. От них требуется высокая степень детализации для фор-

мирования отчётности об эффективности выполнения поставленных целей и

задач. Закон обязывает федеральное правительство и почти все федеральные

ведомства чётко формулировать приоритетные цели и планы их достижения [5];

[6], а в последующем отправлять их директору Административно-бюджетного

управления администрации президента США [17]. Уже в этих рамках все ведом-

ства в согласовании с профильными комитетами Конгресса формируют четы-

рёхлетние планы, под которые выделяется финансирование и по которым по-

том оценивается эффективность их работы.

Таким образом, единая централизованная логика стратегического планиро-

вания в Соединённых Штатах выстроена в рамках триединого механизма, вклю-

чающего поэтапную имплементацию политической линии победившей на пре-

зидентских выборах команды через стратегические, а затем бюрократические

механизмы государственной власти.

ПРАКТИКА ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

Работу механизма стратпланирования и проявления в нём разницы подходов

различных демократических и республиканских администраций можно наглядно

проследить на примере политико-дипломатических ведомств. В структуре феде-

ральных органов исполнительной власти они представлены Государственным

департаментом и Агентством США по международному развитию (АМР) [2]. Она

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

разделена на несколько уровней и происходит с единой для всех федеральных

ведомств периодичностью, согласно общей нормативно-правовой базе.

Наивысший уровень стратпланирования происходит на ведомственном

уровне при разработке Совместного стратегического плана (ССП; Joint Strategic

Plan). Он вырабатывается раз в четыре года и должен вступать в силу не позднее

одного года после начала работы каждой новой президентской администрации

и является открытым документом. Цели и задачи ССП определяются в полном

соответствии с установками более высокого уровня - Стратегией национальной

безопасности, политическими заявлениями президента [10].

В президентство Б. Обамы по мере секьюритизации политико-дипло-

матических инструментов решения задач обеспечения национальной безопас-

ности Госдепартамент и АМР издавали четырёхлетние обзоры дипломатии и

развития (Quadrennial Diplomacy and Development Review) [20]. Они по статусу отно-

сились к документам концептуально-стратегического характера уровнем ниже

СНБ, но выше ССП, объясняющие логику политико-дипломатической работы

невоенных ведомств по аналогии с четырёхлетними оборонными обзорами Ми-

нистерства обороны (Quadrennial Defense Review). Тем не менее, со сменой адми-

нистрации в Белом доме традиция издавать такие доклады так и осталась в пре-

делах традиционных военно-политических рамок, и новых обзоров дипломатии

и развития не выходило.

Параллельно с изданием ССП подразделениями обоих ведомств готовятся

совместные региональные стратегии (СРС; Joint Regional Strategy) и стратегии

функциональных бюро (СФБ; Functional Bureau Strategy), а в сотрудничестве с

другими ведомствами - комплексные страновые стратегии (КСС; Integrated

Country Strategy).

Работа подразделений подчинена иерархии приоритетов. Высшей из них

целью является долгосрочное видение работы подразделения, достижение кото-

рого не обязательно укладывается в четырёхлетний срок. Задачи - это конкрет-

ное измеряемое состояние дел в предметной области работы подразделений,

способствующее достижению целей. Задачи дробятся на подзадачи, которые

подчинены определённому краткосрочному графику их решения (12-24 месяца)

и информация о которых является чувствительной, но не секретной. Подзадачи

являются отправной точкой для формулирования ежедневных детализирован-

ных комплексов мероприятий для их достижения и реализации стратегии, кон-

кретных программ и проектов [3].

Разработка последних происходит по следующим этапам: сопряжение их с

приоритетами СРС, СФБ, КСС и Целями устойчивого развития (Sustainable

Development Goals); проведение ситуационного анализа предметной области реа-

лизации программы (страна, регион, сфера международных отношений) с учё-

том политико-правовых, культурных, экономических, экологических, инфра-

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

структурных и прочих вводных; определение целей и задач, отражающих чёт-

кое понимание проблем; описание логики того, как конкретные измеряемые

мероприятия программы/проекта способствуют достижению целей и задач, ка-

кие ведомства отвечают за их реализацию, какие ожидаются масштабы работы и

её результаты; выработка графика или дорожной карты работ [14].

В 2022 г. ведомствам США предстоит издание контрольно-исполнительных

документов уже при администрации Джозефа Байдена. Они позволят оценить в

какой степени действующая команда Белого дома сохранит преемственность во

внешнеполитических подходах относительно предшественника - республикан-

ца Д. Трампа и своих однопартийцев при Б. Обаме. Однако даже из материалов,

уже изданных в две предшествующие четырёхлетки, можно проследить как

определённую долю преемственности между республиканцами и демократами,

так и приверженности более традиционным для их партий подходам.

За последние две президентские администрации прослеживается динамика

изменения иерархии рисков и угроз. Напрямую ССП на периоды 2014-2017 гг. и

2018-2022 гг. от них не отталкивается, но приоритетность сформулированных

стратегических целей и задач позволяет вывести эту иерархию. При Б. Обаме

она строилась в большей степени вокруг интернационалистских инклюзивных

подходов: расширение американского экономического влияния с обеспечением

устойчивого развития в мире, воздействие на глобальные вызовы, экология,

продвижение демократии и защита прав человека, а также обновление подходов

ведения дипломатии. При Д. Трампе они стали фокусироваться на реализации

прежде всего американских интересов: вопросы обеспечения национальной без-

опасности, стимулирование американского экономического роста, продвижение

лидерства через сбалансированное вовлечение, а также обновление подходов

ведения дипломатии.

При сравнении ССП администраций Б. Обамы и Д. Трампа в отстаивании

интересов через невоенные инструменты наблюдается тенденция к переориен-

тации с глобально ориентированных на национальные подходы реагирования,

которые делятся на две большие предметные области [18]; [19]. Первая из них

сосредотачивалась на вопросах экономического роста и внешней экспансии Со-

единённых Штатов. Причём сопоставление демократического и республикан-

ского ССП демонстрирует переход к более американоцентричным методам реа-

лизации экономических интересов. США переориентировались от идеи повы-

шения социально-экономического благосостояния во всём мире к повышению

конкурентоспособности прежде всего своей страны, росту в ней числа рабочих

мест посредством реализации таких мер, как достижение благоприятных усло-

вий для американского бизнеса в мире на многосторонней и двусторонней ос-

новах, борьба с мерами протекционизма и недобросовестной конкуренции,

налаживание адекватной коммуникации между правительством и деловыми

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

кругами, облегчение высококвалифицированной иммиграции, поддержка аме-

риканского производителя посредством оказания зарубежной помощи третьим

странам, а также повышения их управленческой компетентности.

Второй предметной областью являлась национальная безопасность и проти-

водействие вызовам её состояния. В этой части наблюдается отход от, скорее,

позитивистских подходов по борьбе с условиями возникновения внешних угроз

(например, посредством улучшения социально-экономических условий жизни

общества для нивелирования генезиса терроризма и радикализма) к более

предметным и традиционным мерам политико-дипломатического воздействия.

К таковым, в частности, относятся ведение переговоров для разрешения кон-

фликтов, внедрения нормативных механизмов ведения международного диало-

га, поиск и укрепление консолидации со странами с общими политическими

подходами, оказание зарубежной помощи для удовлетворения базовых потреб-

ностей населения, а также развития практик решения национальных внешне-

политических задач США посредством потенциала третьих стран.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Развитие системы стратегического планирования внешней политики Соеди-

нённых Штатов в значительной степени обуславливалось возрастанием их во-

влечения в ведение международных дел с окончанием Второй мировой войны и

с укреплением их системной значимости в структуре глобальных хозяйственных

и военно-политических взаимосвязей. Причём, по мере усложнения процессов

ведения международных отношений всё больше упорядочивался механизм пла-

нирования с самого верхнего уровня - принятия решений - до низового - непо-

средственных исполнителей выработанной стратегической линии американско-

го государства.

Представленная модель механизма выработки стратегического целеполага-

ния на политическом, стратегическом и ведомственном уровнях может служить

исходной точкой для последующей выработки оценок эффективности осу-

ществления того или иного внешнеполитического курса Соединённых Штатов

относительно их внутренней логики функционирования. Модель ещё до вступ-

ления президентской администрации в свои полномочия позволяет более пред-

метно формулировать вероятность преемственности курса по ключевым меж-

дународно-политическим вопросам и оценку последствий отхода от прежних

линий поведения.

ИСТОЧНИКИ

1. Владимир Путин: президенты США меняются, политика остаётся преж-

ней. Первый канал, 09.06.2017. Available at: https://www.1tv.ru/projects/putin/o-

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

filme/vladimir-putin-prezidenty-ssha-menyayutsya-politika-ostaetsya-prezhney (ac-

cessed 22.03.2022).

18 FAM 301.2 DEPARTMENT OF STATE STRATEGIC PLANNING. Available

at: https://fam.state.gov/FAM/18FAM/18FAM030102.html (accessed 20.03.2022).

18 FAM 301.2 DEPARTMENT OF STATE STRATEGIC PLANNING. Available

at: https://fam.state.gov/FAM/18FAM/18FAM030102.html (accessed 20.03.2022).

18 FAM 301.4 DEPARTMENT OF STATE PROGRAM AND PROJECT

DESIGN, MONITORING, AND EVALUATION. Available at:

https://fam.state.gov/fam/18fam/18fam030104.html#M301_4 (accessed 20.03.2022).

31 United States Code Chapter 11—The Budget and Fiscal, Budget, and Pro-

gram Information §1115-1120. Available at:

https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title31/subtitle2/chapter11&e

dition=prelim (accessed 20.03.2022)

5 United States Code §306: Agency strategic plans. Available at:

https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:5%20section:306%20edition:prelim)

(accessed 20.03.2022).

50 United States Code §3043. Annual national security strategy report (b).

Available at: https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=granuleid:USC-prelim-

title50-section3043&num=0&edition=prelim (accessed 20.03.2022).

50 United States Code §3043. Annual national security strategy report (c).

Available at: https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=granuleid:USC-prelim-

title50-section3043&num=0&edition=prelim (accessed 20.03.2022).

9. American Isolationism in the 1930s. U.S. Department of State Office of the Histo-

rian, Foreign Service Institute. Available at: https://history.state.gov/milestones/1937-

1945/american-isolationism (accessed 23.03.2022).

10. Circular No. A-11. Preparation, Submission, and Execution of the Budget. Ex-

ecutive Office of the President Office of Management and Budget. The White House,

06.08.2021. Available at: https://www.whitehouse.gov/wp-

content/uploads/2018/06/a11.pdf (accessed 20.03.2022).

11. National Strategy Documents. Homeland Security Digital Library, 09.07.2021.

Available at: https://www.hsdl.org/?collection&id=4#Agriculture/Food (accessed

20.03.2022).

12. Performance Framework. Performance.gov, 2019. Available at:

https://trumpadministration.archives.performance.gov/about/objectives_about.html

(accessed 20.03.2022);

13. Public Law № 103-65 «Government Performance and Results Act». Washing-

ton, D.C.: U.S. Congress, 1993

14. Public Law № 111-352 «GPRA Modernization Act». Washington, D.C.: U.S.

Congress, 04.01.2011.

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

15. Public Law № 80-253 «National Security Act». Washington, D.C.: U.S. Con-

gress, 18.09.1947;

16. Public Law № 99-433 «Goldwater-Nichols Department of Defense Reorgani-

zation Act». Washington, D.C.: U.S. Congress, 04.10.1986.

17. Section 230 “Agency Strategic Planning”. Circular No. A-11 “Preparation,

submission, and execution of the budget”. Washington D.C.: Office of Management

and Budget, Executive Office of the President, 28.04.2021. Available at:

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/a11.pdf (accessed

20.03.2022).

18. State-USAID Joint Strategic Plan FY 2014-2017. Washington, D.C.: the U.S. De-

partment of State, 2014. Available at: https://2009-

2017.state.gov/documents/organization/223997.pdf (accessed 24.03.2022).

19. State-USAID Joint Strategic Plan FY 2018-2022. Washington, D.C.: the U.S. De-

partment of State, 2014. Available at: https://www.state.gov/wp-

content/uploads/2018/12/Joint-Strategic-Plan-FY-2018-2022.pdf (accessed

24.03.2022).

20. The Quadrennial Diplomacy and Development Review. The U.S. Department of

State. Available at: https://2009-2017.state.gov/s/dmr/qddr/index.htm (accessed

24.03.2022).

21. U.S. Federal Government Agencies: Strategic Plans 2018-2022. Cornell Universi-

ty. Available at: https://researchservices.cornell.edu/resources/us-federal-

government-agencies-strategic-plans-2018-2022 (accessed 20.03.2022).

22. McInnis K. The Interim National Security Strategic Guidance. Congressional

Research Service, 03/29/2021. Available at:

https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11798 (accessed 03/22/2022).

23. Snider D. The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision. Cen-

ter for Strategic and International Studies, 15.03.1995. - 20 p. Available at:

https://nssarchive.us/wp-content/uploads/2012/05/Snider.pdf (accessed

20.03.2022).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Войтоловский Ф.Г. "Производство" интеллектуального пространства миро-

вой политики. Международные процессы. 2006. Т. 4. № 2 (11). С. 100-111.

Войтоловский Ф.Г. Стратегия США в меняющемся миропорядке: вызовы для

России. Вестник Российской академии наук. 2021. Т. 91. № 7. С. 616-626. DOI:

10.31857/S0869587321070148

Войтоловский Ф.Г., Кувалин Д.Б., Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование

в государственном управлении: опыт, возможности и перспективы. Проблемы

прогнозирования. 2020. № 6 (183). С. 46-55. DOI: 10.47711/0868-6351-183-46-55

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

Давыдов А.А., Кислицын С.В. О новом санкционном режиме США против

Ирана. Мировая экономика и международные отношения. 2018. Т. 62. № 2. С. 28-36.

DOI: 10.20542/0131-2227-2018-62-2-28-36

Дынкин А.А., Телегина Е.А. Глобализация и мировой порядок в новых реа-

лиях постковидного мира. Вестник Российской академии наук. 2021. Т. 91. № 7.

С. 642-647. DOI: 10.31857/S0869587321070033

Журавлева В.Ю. Американский президент в поляризованной среде: от Б.

Обамы к Дж. Байдену. Вестник Санкт-Петербургского университета. Международ-

ные отношения. 2021. Т. 14. № 3. С. 334-347. DOI: 10.21638/spbu06.2021.305

Журавлева В.Ю. Идейно-политические корни американского лидерства.

США ❖ Канада: экономика, политика, культура. 2014. № 11 (539). С. 19-32.

Кислицын С.В. Современные проблемы “большои стратегии” во внешнеи

политике США. Анализ и прогноз. Журнал ИМЭМО РАН, 2020, No 4, сс.27-39.

DOI: 10.20542/afij-2020-4-27-39

Кременюк В.А., Трофименко Г.А. Классовая сущность внешней политики

США. Современная внешняя политика США. В 2-х тт. Отв. ред. Г.А. Трофимен-

ко. Москва: Наука, 1984. Т.2, с. 17-38.

Лан В. Классы и партии в США. Очерки по экономической и политической

истории США. - М.: ИМХМП АН СССР, 1937, с. 463-502

Липкин М.А. Совет Экономической Взаимопомощи: исторический опыт аль-

тернативного глобального мироустройства (1949-1979). М.: Весь Мир. 2019. -

184 с.

Павлов В.В. Совет национальной безопасности США в оценках современных

американских исследователей. Вестник МГИМО-Университета. 2016;4(49):181-189.

Available at: https://mgimo.ru/upload/iblock/e30/elibrary_27215382_76284310.pdf

(accessed 21.03.2022).

Шаклеина Т. Лидерство и современный мировой порядок. Международные

процессы. 2015. Т. 13. № 4 (43). С. 6-19.

REFERENCES

Barry, P., Ross, A. Competing Visions for U.S. Grand Strategy. International Secu-

rity. Volume 21, Number 3, Winter 1996/97. pp. 5-53

Browder, R. The United States, the Soviet Union, and the Comintern, 1933-1935.

Russian Review, 1953, Vol. 12, No. 1, pp. 25-39

Davydov, A.A., Kislitsyn, S.V. O novom sanktsionnom rezhime SShA protiv Irana

[On the new US sanctions regime against Iran] (In Russ.). World Economy and Internation-

al Relations. 2018. Vol. 62. No. 2. pp. 28-36. DOI: 10.20542/0131-2227-2018-62-2-28-36

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2022; 6: 33-49

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Dynkin, A.A., Telegina, E.A. Globalizatsiia i mirovoi poriadok v novykh realiiakh

postkovidnogo mira [Globalization and world order in the new realities of the post-

covid world] (In Russ.). Bulletin of the Russian Academy of Sciences. 2021. Vol. 91.

No. 7. pp. 642-647. DOI: 10.31857/S0869587321070033

Hart, G. The Fourth Power: A Grand Strategy for the United States in the Twenty-

First Century. Oxford University Press, 2004

Kislitsyn, S.V. Sovremennye problemy “bol'shoĭ strategii” vo vneshneĭ politike

SShA. Analiz i prognoz. [Modern problems of “grand strategy" in US foreign policy.

Analysis and forecast] (In Russ). Journal of IMEMO RAS, 2020, No. 4, pp.27-39.

DOI: 10.20542/afij-2020-4-27-39

Kremenyuk, V.A., Trofimenko, G.A. Klassovaia sushchnost' vneshnei politiki

SShA. Sovremennaia vneshniaia politika SShA. [The class essence of US foreign poli-

cy. Modern US foreign policy] (In Russ.). In 2 tt. Ed. by G.A. Trofimenko. Moscow:

Nauka, 1984. Vol.2, pp. 17-38.

Kupchan, Ch. Isolationism. A History of America’s Efforts to Shield Itself from the

World. Oxford University Press, 2020. 456 p.

Lan, V. Klassy i partii v SShA. Ocherki po ekonomicheskoi i politicheskoi istorii

SShA [Classes and parties in the USA. Essays on the economic and political history of

the USA] (In Russ.). - Moscow: IMHMP of the USSR Academy of Sciences, 1937. - pp.

463-502

Lipkin, M.A. Sovet Ekonomicheskoi Vzaimopomoshchi: istoricheskii opyt al'terna-

tivnogo global'nogo miroustroistva (1949-1979) [Council of Mutual Economic Assis-

tance: historical experience of alternative global world order (1949-1979)] (In Russ.).

Moscow: Ves Mir. 2019. - 184 P.

Patrick, P. Why America’s Grand Strategy Has Not Changed. International Securi-

ty, Vol. 42, No. 4 (Spring 2018), pp. 15-17

Pavlov, V.V. Sovet natsional'noi bezopasnosti SShA v otsenkakh sovremennykh

amerikanskikh issledovatelei [The US National Security Council in the assessments of

modern American researchers] (In Russ.). Bulletin of MGIMO University.

2016;(4(49)):181-189. Available at:

https://mgimo.ru/upload/iblock/e30/elibrary_27215382_76284310.pdf (accessed

21.03.2022).

Shakleina, T. Liderstvo i sovremennyi mirovoi poriadok [Leadership and the mod-

ern world order] (In Russ.). International Processes. 2015. Vol. 13. No. 4 (43). pp. 6-19.

Voitolovsky, F.G. "Proizvodstvo" intellektual'nogo prostranstva mirovoi politiki.

["Production" of the intellectual space of world politics] (In Russ.). International pro-

cesses. 2006. Vol. 4. No. 2 (11). pp. 100-111.

Давыдов А.А. Основы стратегического планирования внешней политики США

Davydov, A.A. The Foundations of Foreign Policy Strategic Planning of the United States

Voitolovsky, F.G. Strategiia SShA v meniaiushchemsia miroporiadke: vyzovy dlia

Rossii [U.S. strategy in a changing world order: challenges for Russia] (In Russ.). Bulle-

tin of the Russian Academy of Sciences. 2021. Vol. 91. No. 7. pp. 616-626.

DOI: 10.31857/S0869587321070148

Voitolovsky, F.G., Kuvalin, D.B., Lenchuk, E.B. Strategicheskoe planirovanie v

gosudarstvennom upravlenii: opyt, vozmozhnosti i perspektivy [Strategic planning in

public administration: experience, opportunities and prospects] (In Russ.). // Problems

of forecasting. 2020. No. 6 (183). pp. 46-55. DOI: 10.47711/0868-6351-183-46-55

Zhuravleva, V.Yu. Amerikanskii prezident v poliarizovannoi srede: ot B. Obamy k

Dzh. Baidenu [American President in a polarized environment: from B. Obama to J.

Biden] (In Russ.). Bulletin of St. Petersburg University. International relations. 2021. Vol.

14. No. 3. pp. 334-347. DOI: 10.21638/spbu06.2021.305

Zhuravleva, V.Yu. Ideino-politicheskie korni amerikanskogo liderstva [The Amer-

ican Leadership: Political and Conceptual Origins] (In Russ.). USA ❖ Canada: Econom-

ics - Politics - Culture. - 2014. - No. 11 (539) C. 19-32.

Zumoff, J. The Communist Party of the United States and the Communist Interna-

tional, 1919-1929. Doctoral thesis , University of London, 2003. Available at:

https://discovery.ucl.ac.uk/id/eprint/1382502/ (accessed 22.02.2022)

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ / INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

ДАВЫДОВ Алексей Андреевич,

Alexey A. DAVYDOV, Cand. Science

кандидат политических наук, научный

(Politics), researcher of Center for North

сотрудник Центра североамерикан-

American Studies of IMEMO RAS.

ских исследований ИМЭМО им.

23 Profsoyuznaya st., 1177997 Mos-

Е.М. Примакова РАН.

cow, Russian Federation.

Российская Федерация,

1177997

Москва, ул. Профсоюзная 23.

Статья поступила в редакцию / Received 24.03.2022.

Статья поступила после рецензирования / Revised 5.04.2022.

Статья принята к публикации / Accepted 7.04.2022.