Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

JEL: N42, O20, O21, O51, P11, H83

УДК: 332.14, 338.2, 339.97

DOI: 10.31857/S2686673023020037

EDN: PAHFPF

Опыт функционирования системы стратегического

планирования в США и возможности

его использования в России

Е.И. Кравченко

ФГБНУ НИИ мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова

РАН (ИМЭМО РАН)

Российская Федерация, 117997, Москва, улица Профсоюзная, дом 23

Researcher ID: 42253 РИНЦ ID: 1010569

ORCID: 0000-0001-5484-5322

e-mail: edenhazard@yandex.ru

Резюме: В современном мире всё большее внимание уделяется вопросам стратегиче-

ского планирования как на корпоративном, так и на государственном уровне. Устойчивое

социально-экономическое развитие государства, повышение качества жизни граждан и

обеспечение безопасности зависят, наряду с другими факторами, от эффективности стра-

тегического планирования. Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планиро-

вании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. установлены правовые основы для

разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического пла-

нирования в области социально-экономического развития и национальной безопасности

России. На сегодняшний день подход к стратегическому планированию в России характе-

ризуется и системными недостатками, и проблемами практической реализации. Особую

актуальность теме придаёт непростая экономическая и геополитическая ситуация, в кото-

рой недостаточно эффективная организация планирования увеличивает риски многократ-

но. Вследствие этого крайне важно обратиться к мировому опыту государственного стра-

тегического планирования. В статье рассматривается система планирования, сложившаяся

в США. Комплексность подхода, гибкость, эффективность, гармонизация целей различ-

ных уровней, плотная взаимосвязь всех элементов системы стратегического планирования

(планирование, прогнозирование, бюджетирование, управление), строгий мониторинг и

контроль ключевых показателей эффективности делают её возможной основой для совер-

шенствования системы, существующей в нашей стране.

Ключевые слова: планирование, стратегическое планирование, стратегическое пла-

нирование в США, российская система стратегического планирования, стратегия нацио-

нальной безопасности США, GPRA, GPRAMA, Федеральный закон № 172-ФЗ от

28 июня 2014 г.

Для цитирования: Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегиче-

ского планирования в США и возможности его использования в России. США &

Канада: экономика, политика, культура. 2023; 53(2): 33-48.

DOI: 10.31857/S2686673023020037

EDN: PAHFPF

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Strategic Planning System Experience in the United States

and its Possible Applications in Russia

Evgeny I. Kravchenko

Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations of the

Russian Academy of Sciences

23, Profsoyuznaya Str., Moscow, 117997, Russian Federation

Researcher ID: 42253 РИНЦ ID: 1010569

ORCID: 0000-0001-5484-5322

e-mail: edenhazard@yandex.ru

Abstract: In the modern world, more and more attention is paid to the issues of strategic

planning both at corporate and state levels. Sustainable socio-economic development of the

state, improving quality of life of citizens and ensuring security depend, along with other fac-

tors, on effectiveness of strategic planning. Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 «On

Strategic Planning in the Russian Federation» establishes the legal framework for the building

and development of an integrated system of strategic planning in the field of socio-economic

development and national security of Russia. Today, the approach to strategic planning in Rus-

sia is characterized by both systemic shortcomings and practical implementation problems. Of

particular relevance to the topic is current difficult economic and geopolitical situation, in

which inefficient organization of planning increases the risks many times over. As a conse-

quence, it is extremely important to consider the world experience of state strategic planning.

The article is focused on the planning system that has developed in the United States. The

complexity of the approach, its flexibility, efficiency, harmonization of goals at various levels,

tight integration of all elements of the strategic planning system (planning, forecasting, budget-

ing, management), strict monitoring and control of key performance indicators make it a possi-

ble basis for improving the system that exists in our country.

Keywords: planning, strategic planning, US strategic planning, Russian strategic planning

system, US national security strategy, GPRA, GPRAMA, Federal Law №172-FZ

For citation: Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States

and its Possible Applications in Russia. USA & Canada: Economics, Politics, Culture. 2023;

53(2):33-48. DOI: 10.31857/S2686673023020037

EDN: PAHFPF

ВВЕДЕНИЕ

Каждый субъект экономической системы в целях поступательного развития

должен производить перманентный анализ и оценку собственной деятельности.

На основании такого анализа корректируются дальнейшие направления дей-

ствий, которые следует предпринять для наилучшего продвижения вперёд.

Требуется тщательное планирование конкретных мер, то есть распределение

ресурсов и процессов во времени, отвечающее определённым целям и задачам.

Данный процесс, несомненно, является крайне важным для любого субъекта

хозяйствования. При этом применяются различные типы планирования, в зави-

симости от направления приложения усилий, сроков и поля деятельности, и

наиболее важным и всеобъемлющим является такая разновидность планирова-

ния, как стратегическое. Любопытно, что сам термин «стратегия» означает «ис-

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

кусство полководца» [Blackerby P., 1994], и лишь со временем полномочия стра-

тегов стали расширяться и включать не только военную сферу, но и граждан-

скую [Schendel D., Ansoff I., Channon D., 1980].

В ХХ веке понятие стратегии стало одним из элементов экономической

науки. Один из классиков стратегического планирования, А. Чандлер, дал ему

следующую дефиницию: «определение основных долгосрочных целей и задач

предприятия и утверждение курса действий, распределение ресурсов, необхо-

димых для достижения этих целей». Стратегическое планирование обычно так-

же включает в себя указание исполнителей намеченных процессов и временные

рамки достижения запланированных целей.

Наиболее важным для экономической системы в целом является стратегиче-

ское планирование на государственном уровне, так как все процессы, происте-

кающие в экономике, испытывают на себе влияние общегосударственных фак-

торов. Каждое внесённое в законодательные акты изменение, каждое перена-

правление ресурсов из одних отраслей в другие вызывает значимые изменения в

функционировании экономических субъектов более низких уровней. Тщатель-

но разработанные и эффективные в реализации стратегические планы государ-

ства являются залогом развития экономики страны в целом. В связи с этим фо-

кус данной работы был сделан именно на стратегическом планировании уровня

государств. При этом мировой опыт подобной деятельности чрезмерно широк

для осуществления его сколько бы то ни было репрезентативного анализа. По-

этому приводится опыт стратегического планирования страны, которая являет-

ся по многим параметрам мировым экономическим лидером - Соединённых

Штатов Америки. Кроме того, что США имеют богатый опыт прогнозирования

и планирования на различных уровнях и являются родоначальниками многих

научных теорий в данном поле экономической науки, современная система

стратегического планирования здесь выстроена весьма эффективно и нередко

выступает в качестве ориентира для других государств. В связи с этим представ-

ляется весьма актуальным рассмотреть систему стратегического планирования в

США с целью понимания, что из опыта данной страны может быть полезным

для совершенствования аналогичной системы в Российской Федерации.

НЕОБХОДИМОСТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ

СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ

Наша страна имеет давнюю историю стратегического планирования - с

начала существования СССР. Это и план электрификации ГОЭЛРО, который

называют первым стратегическим планом в мировой истории (1920 г.), и знаме-

нитые «пятилетки». Советский подход, несмотря на положительные моменты,

изобиловал проблемами, во многом связанными с абсолютно директивным под-

ходом и отсутствием гибкости [Диденко Д.В., 2019].

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

После распада СССР новое государство остро нуждалось в определении ори-

ентиров своего развития, особенно в турбулентных постперестроечных услови-

ях. Однако достижение поставленных целей зачастую было затруднено ввиду

наличия проблем различного рода, не в последнюю очередь связанных с пере-

ходом к новой экономической системе.

Организация стратегического планирования на общегосударственном

уровне требовала законодательной фиксации, и наконец был принят соответ-

ствующий нормативный акт. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ

«О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3] установил пра-

вовые основы для разработки, построения и функционирования системы стра-

тегического планирования в сфере социально-экономического развития и

национальной безопасности. Естественно, данный шаг не решил всех накопив-

шихся проблем. Как показала реальная практика стратегического планирова-

ния, в этой сфере имеются серьёзные трудности и недостатки [Ленчук Е.Б., Вой-

толовский Ф.Г., Кувалин Д.Б., 2020]. Можно сказать, что одной из наиболее серь-

ёзных проблем является обилие разрозненных ведомственных, отраслевых, ре-

гиональных, муниципальных стратегий и программ, зачастую не связанных

друг с другом, а иногда и вступающих в противоречие по целям, задачам, сро-

кам, целевым показателям эффективности [Варнавский В.Г., 2021]. Отсюда мож-

но сделать вывод о том, что координация планов различных уровней государ-

ственного устройства является достаточно затруднённой, полноценный обмен и

увязка данных между государственными институтами так и не возникли - этим

и объясняется отсутствие согласованности и гармонизации планов. Данная си-

туация не может вести к эффективному развитию экономики государства:

предпринимаемые усилия должны идти в одном направлении и уж тем более не

мешать друг другу. В связи с этим в Указе Президента Российской Федерации от

8 ноября 2021 г. № 633 [2] прямо отмечается, что система стратегического плани-

рования нуждается в совершенствовании и требует принятия мер правового и

организационного характера, направленных на повышение её эффективности

[2]. Без подобной активности достижение общегосударственных целей, напри-

мер, достаточно подробно раскрытых в документе «Основные направления дея-

тельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» [1],

будет крайне затруднено. Важным шагом стало принятие в 2021 г. документа

«Основы государственной политики в сфере стратегического планирования».

Исходной посылкой его подготовки стало намерение восполнить очевидные

пробелы и неясности, изначально обозначившиеся в №172-ФЗ [Бухвальд Е.М.,

2022] Однако таких усилий, по мнению автора, недостаточно, преодоление и

решение проблем данной системы должно осуществляться с использованием

имеющегося зарубежного опыта, и не в последнюю очередь с учётом опыта

США.

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В США

США имеют весьма богатый опыт в области стратегического планирования.

Современные его основы зародились в этой стране в корпоративном секторе и

были во многом связаны с разработанной в Гарвардской школе бизнеса страте-

гической моделью, ставшей одной из первых методик стратегического планиро-

вания.

Осознание необходимости стратегического планирования происходило в

1950-е годы, а основные теоретические положения были разработаны в 1960-е, и

весьма скоро оно стало стандартным инструментом управления практически в

каждой компании из списка Fortune Global 500.

При этом вплоть до середины 1980-х годов стратегическое планирование

оставалось в основном уделом коммерческих организаций. Государственный и

частный сектор оставались непересекающимися областями, и столь эффектив-

ная практика составления важнейших программ-планов оставалась вне поля

зрения государственных органов. Так, местные органы составляли комплексные

планы, которые касались эффективности землепользования и услуг, федераль-

ные органы исполнительной власти полагались на планы, обычно ограничен-

ные узкими цепочками полномочий в организационной структуре [Candy V.,

Gordon J., 2011].

Лишь в 1980-х годах с появлением концепции «Новое государственное

управление» New Public Management, NPM) инструменты стратегического ме-

неджмента стали активно применяться в государственном управлении. Про-

изошло это в связи с тем, что прежние методы планирования перестали быть

эффективными в борьбе с растущими проблемами, связанными с финансиро-

ванием, эффективностью, кадрами, коррупцией и сбором налогов.

Вице-президент и в дальнейшем президент корпорации «Форд» (Ford Motor

Corporation) Роберт Макнамара сумел провести эффективное реформирование

компании с помощью современных систем планирования, организации и

управления. Вскоре после этого (в 1961 г.) он стал министром обороны США и

одним из пионеров внедрения бизнес-практик в государственном секторе, свя-

зав мероприятия по планированию с бюджетом через систему планирования,

программирования и бюджетирования (PPBS). Благодаря использованию систе-

матического анализа потребностей в обороне удавалось составить долгосрочный

программно-ориентированный оборонный бюджет и пятилетний план оборо-

ны [James Van Ravensway, Roger E. Hamlin, 2015], которые были одобрительно

встречены многими экспертами.

Позднее на высшем уровне президент США Джимми Картер представил

федеральному правительству новый метод бюджетного планирования - бюдже-

тирование с нулевой базой (ZBB), применяемое в то время корпорациями «Ксе-

рокс» (Xerox Corporation) и «Тэксас инструментс» (Texas Instruments Incorporated) [9].

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Одним из наиболее ярких примеров применения методов стратегического

планирования на региональном уровне стали штаты Орегон и Техас. Так, в Оре-

гоне был разработан «Контрольный план штата Орегон» (Oregon Benchmarks) - до-

кумент, описывающий долгосрочные цели штата, такие как, например, «Сокра-

щение подростковой беременности» и

«Улучшение системы образования к

2000 году». Несомненно верным и без преувеличения прорывным шагом стало

создание рабочей группы, состоявшей из госслужащих, представителей частного

сектора, некоммерческих организаций и экспертов из научных кругов. Стратеги-

ческий план штата составили четыре элемента: ключевые цели, формулировка

миссии, контрольные показатели и показатели эффективности [Gerald R. Kissler,

Karmen N. Fore, Willow S. Jacobson, William P. Kittredge, Scott L. Stewart, 1998]. Сле-

дующим шагом стала привязка стратегического плана к бюджетному процессу.

Такая практика со временем распространилась за пределы Техаса и Орегона,

и система стратегического планирования была в итоге утверждена на феде-

ральном уровне в США. Позднее этот опыт переняли и другие страны.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В США

Что касается законодательных основ стратегического планирования в США,

основополагающим нормативным актом здесь является изданный в целях по-

вышения эффективности работы федеральных ведомств в 1993 году закон

«О результатах деятельности правительства» (GPRA) [5] - комплексный доку-

мент, регулирующий все необходимые вопросы разработки и применения стра-

тегических планов. Показав свою высокую эффективность, законодательный акт

оставался без изменений в течение семнадцати лет, затем в 2010 году вышел но-

вый закон, вносящий изменения в прежний - «Об обновлённых результатах де-

ятельности правительства» (GPRA Modernization Act, GPRAMA) [6], который дей-

ствует до текущего момента.

Данные нормативные акты не просто дают возможность, а напрямую обязы-

вают федеральные ведомства заниматься стратегическим планированием. Во-

обще и закон «О результатах деятельности правительства», и закон «Об обнов-

лённых результатах деятельности правительства» были инициированы членами

Конгресса США, которые основывались на убеждении, что стратегическое пла-

нирование могло бы привести к повышению продуктивности функционирова-

ния государственных институтов. Критиками данного закона отмечаются и дру-

гие предпосылки его принятия, например, политические мотивы, которые за-

ключаются в стремлении усилить контроль политических лидеров над государ-

ственными институтами и их кадрами, повысив внешнюю легитимность их вза-

имодействия благодаря общим целям, указанным в стратегии [John M. Bryson,

Lauren Hamilton Edwards, David M. Van Slyke, 2017].

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

При этом нормы акта 2010 года внесли в закон существенные изменения,

установив более чёткую систему оценки результатов деятельности, определив

структуру управления и улучшив взаимосвязь между планами ведомств, кон-

кретными программами и информацией о последующих результатах деятель-

ности. Новый закон требует более частой отчётности и проверок (ежекварталь-

но, а не ежегодно), направленных на расширение использования информации о

результатах деятельности при принятии программных решений.

В соответствии с нормами закона в настоящее время федеральные агентства

(департаменты) должны разрабатывать стратегический план не реже одного ра-

за в три года на следующий пятилетний период. Сроки подготовки отчётности

по актуализации стратегических планов изменились в целях оптимизации, так

как нет смысла требовать обновления стратегического плана незадолго до нача-

ла работы новой администрации: смена политического руководства зачастую

приводит к появлению новых целей, и может сложиться такая ситуация, когда

существующие планы окажутся неактуальными. Такой принцип иллюстрирует

практический и гибкий подход к стратегическому планированию на государ-

ственном уровне: нелогично выполнять лишнюю работу и затем менять прио-

ритеты, более разумным будет просто подождать некоторое время с разработ-

кой новых стратегических планов.

Каждое ведомство, готовящее стратегический план, проводит ряд консуль-

таций с представителями Конгресса США с целью учёта мнений и предложений

его представителей, а также согласования целей и задач. Такой подход позволяет

избежать разногласий между государственными органами, делая Конгресс не

просто консультационным органом, но и основным координатором стратегиче-

ского планирования в стране вследствие того, что сюда стекаются все данные по

планам различных государственных институтов и предоставляется возможность

их гармонизации. Нормы нового закона требуют от ведомств чёткого описания

целей и ресурсов, которых они намерены придерживаться и использовать для

реализации своих планов. Ведомство должно ясно формулировать цели, обозна-

чать этапы их реализации, устанавливать список должностных лиц, ответствен-

ных за достижение каждой цели, а также указывать мероприятия, необходимые

для этого процесса, применимые нормативные правовые акты, стратегии и дру-

гие виды деятельности, обеспечивающие достижение каждой цели. Таким обра-

зом, каждый государственный орган, осуществляющий стратегическое плани-

рование, ставится в определённые достаточно жёсткие рамки, что, безусловно,

делает его деятельность по планированию более структурированной и соответ-

ствующей действительно насущным и важным задачам, стоящим перед ним.

В этом законе также был введён новый процесс проверки эффективности де-

ятельности федеральных ведомств. При этом контроль над эффективностью и

использованием федерального финансирования осуществляет Административ-

но-бюджетное управление США (The Offiсe of Management and Budget), отвечающее

в первую очередь за подготовку и исполнение федерального бюджета. Это ещё

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

одна сильная сторона системы стратегического планирования США: контроль-

ные функции переданы органу, ответственному за основной бюджет страны,

что позволяет как осуществлять контрольные функции более эффективно и в

увязке с основной задачей Управления, так и упростить сбор статистических

данных.

В свою очередь, функции прогнозирования социально-экономических пока-

зателей и анализа фискальных и экономических процессов ещё с 1975 г. возло-

жены на Управление Конгресса США по бюджету. Работа этого федерального

ведомства, в частности, позволяет оценить нагрузку на бюджет в результате

принятия законов, на основании чего вырабатываются адаптивные, более эф-

фективные и менее затратные экономические решения. Именно Конгресс США

снова выступает в данном случае в роли координатора и целеуказателя всего

процесса стратегического планирования в стране - это облегчает исполнение

вышеназванных задач и делает их выявление и разработку более простыми вви-

ду наличия всей необходимой информации.

Крайне важным моментом является то, что в нормах нового закона прописан

чёткий алгоритм, которому необходимо следовать в случае невозможности до-

стижения поставленных целей. При этом алгоритм различается в зависимости

от периодичности недостижения показателей эффективности на один, два, три

года подряд. С нашей точки зрения, подобная ясно прописанная мера в РФ мог-

ла бы помочь максимальному снижению негативных последствий в случае не-

возможности достижения поставленных целей в текущем периоде, сделала бы

действия разработчиков стратегических планов более рациональными, проду-

манными и лишенными желания во что бы то ни стало наверстать упущенное:

на практике нередки случаи, когда при отсутствии планируемого результата в

следующем периоде берутся повышенные обязательства вместо детального ана-

лиза причин невыполнения плана.

Соответственно, хотя в США и осуществляется достаточно строгий монито-

ринг исполнения поставленных целей и исполнения ключевых показателей

эффективности, как итоговых, так и промежуточных, но система стратегическо-

го планирования является довольно гибкой в связи с имеющейся возможностью

внесения корректировок в ключевые показатели эффективности при отклоне-

нии фактически достигнутых результатов от запланированных.

Отдельного упоминания заслуживает факт того, что закон усиливает требо-

вания к плану работы федерального правительства, закрепляет необходимость

разработки его приоритетных целей и в то же время отдельно требует от ве-

домств иметь собственные приоритетные цели, которые должны быть связаны с

общенациональными. Это принципиальный момент, который делает все эле-

менты системы стратегического планирования действительно связанными друг

с другом. В законе кроме требования к проведению ежеквартальных обзоров хо-

да исполнения планов также прописана обязательная публикация отчётности

на официальных ресурсах сети Интернет в свободном доступе, что повышает

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

транспарентность данной деятельности и усиливает в том числе и обществен-

ный контроль планирования.

Данные меры, во-первых, ведут к росту эффективности планирования от-

дельных ведомств, усилению контроля над данным процессом, повышению

гибкости и адаптивности планирования, а также содействуют созданию полно-

ценного и устойчивого общеведомственного процесса стратегического плани-

рования, а во-вторых, могут быть использованы в России.

СТРУКТУРА И СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ СИСТЕМЫ

СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В США

Стратегический план федерального уровня принимается на период каждого

четырёхлетнего президентского цикла - Стратегия национальной безопасности

США. Современное понимание стратегий связано с принятием в 1986 г. закона

«О реорганизации Министерства обороны США» (закон Голдуотера - Николса).

После этого Стратегия принималась ежегодно, но с 2002 г произошёл переход

именно к четырёхлетней системе. Стратегия задаёт вектор развития всей страны

по наиболее значимым внутригосударственным и внешним направлениям, иг-

рающим ключевую роль в развитии общества и государства, и учитывает основ-

ные интересы общества [Беляев В.П., Беляева Г.С., Бидова Б.Б., 2019]. Представ-

ляется весьма разумным подход привязки стратегии планирования к исполне-

нию своих обязанностей каждым отдельным президентом страны, а соответ-

ственно, и отдельной администрацией со своей особенной политикой и взгля-

дами на различные вопросы, связанные с функционированием государства. Это

позволяет не только избежать ситуаций, когда действующий документ-план

противоречит взглядам нового руководства страны (это, в свою очередь, обычно

приводит к затратам времени и ресурсов на адаптацию и сворачивание старых

инициатив), но и также повышает возможности учёта и оценки конкретных до-

стижений каждой очередной Стратегии. В связи с этим, если так можно выра-

зиться, косвенным полезным эффектом становится рост эффективности дей-

ствий президента и правительства: многие ошибки и недостаточность усилий

нет возможности «списать» на предыдущую администрацию.

Действующая на октябрь 2022 года Стратегия национальной безопасности

США включает в себя следующие блоки: защита территорий, их граждан, аме-

риканских ценностей и образа жизни; содействие благосостоянию и процвета-

нию нации; поддержание стабильности и безопасности посредством силы; рас-

пространение влияния США за рубежом [8].

На основании приоритетов Стратегии национальной безопасности США

происходит формирование взаимосвязанных стратегических документов, раз-

работанных с использованием методов нормативного прогнозирования.

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

На федеральном уровне в США принимается большое количество документов

стратегического планирования, которые подразделяются по общим тематическим

блокам (национальная безопасность, здравоохранение, энергетика и т. д.).

Целостность системы стратегического планирования в США обеспечивается

комплексным подходом и широким охватом актуальной проблематики в раз-

личных отраслях [7]. При этом список документов не является ограниченным

или строго фиксированным: по мере возникновения новых проблем и вызовов,

требующих выработки полноценной стратегии и взаимодействия различных

государственных институтов, вводятся дополнительные стратегии (как было,

например, в случае с COVID-19), а по мере достижения эффективных решений

другие документы могут быть исключены из списка при отсутствии необходи-

мости их продления. Что характерно, в большинстве документов стратегическо-

го планирования США прослеживается идея глобального лидерства страны во

всех сферах жизни мирового сообщества.

Стратегическое планирование в США, как и в других странах, осуществляется

на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочные периоды. Особенностью си-

стемы является акцент на краткосрочном планировании (один год), большая

часть документов принимается именно для этого периода. Таким образом дости-

гается гибкий и хорошо контролируемый характер системы: результаты годовых

планов легче анализировать, требуется меньше времени на корректировку дей-

ствий. Сбор статистических данных по годовому интервалу осуществляется также

более оперативно. В этом снова можно увидеть влияние политических традиций:

в четырёхлетнем цикле каждого президенства гораздо проще ориентироваться и

демонстрировать результаты по итогам выполнения годовых планов [Сильвест-

ров С.Н., Бауэр В.П., Еремин В.В., 2019].

Система стратегического планирования в США является четырёхуровневой

и включает в себя федеральный уровень, уровень федеральных ведомств, уро-

вень штатов, уровень муниципалитетов.

Как и во многих других вопросах в принципе, отдельные регионы (штаты) в

США имеют довольно широкие полномочия в вопросах реализации простран-

ственного и экономического планирования на своём уровне. При этом для до-

стижения собственных целей штаты нередко пользуются федеральными гран-

тами, предоставляемыми, например, такими институтами, как Управление эко-

номического развития (входит в структуру Министерства торговли США) и

Партнёрство устойчивых сообществ (Департамент транспорта, Департамент

жилищного и городского строительства, Агентство по охране окружающей сре-

ды) [Клименко А.В., Королёв В.А., Двинских Д.Ю., Рычкова Н.А., Сластихина

И.Ю., 2016]. При таком подходе выполняется сразу несколько принципиально

важных условий: регионы получают большую степень автономии в выработке

своих планов, имеют расширенные финансовые возможности для их реализа-

ции и в то же время являются объектом федерального контроля, то есть снова

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

происходит увязка целей на общегосударственном уровне (в связи с выделением

финансирования).

Государственное планирование отраслевого развития осуществляется по

принципу «снизу - вверх», что в корне отличается от российской практики, где

движение идёт строго «сверху - вниз». Российский подход имеет под собой идею

централизации системы стратегического планирования в стране, упрощённого

целеполагания, контроля и финансирования программ более низких уровней.

Однако подход «снизу - вверх» в гораздо большей степени учитывает потребно-

сти более низких по сравнению с федеральным уровней. Суть подхода заключа-

ется в той простой мысли, что каждый субъект лучше знает, какие цели ставить

перед собой и какие меры и шаги предпринимать для их достижения [Ищенко

А.А., 2021]. Однако же это совершенно не означает отсутствия контроля со сто-

роны федерального правительства или возможности ставить стратегические це-

ли исключительно по своему желанию - система контроля и согласования целей

планов и стратегий в США работает весьма эффективно.

К либерализации процесса разработки документов стратегического плани-

рования и прогнозирования относится и практика широкого и повсеместного

(на всех уровнях) привлечения к данному процессу не только различных орга-

нов государственной власти, но и научно-исследовательских институтов, анали-

тических центров, университетов, профильных ассоциаций, структурных стра-

тегических подразделений крупных корпораций и независимых экспертов. Без-

условно, подобная активность по привлечению консультантов разного рода

присутствует и в Российской Федерации, однако масштабы её несравнимы с

США и явно недостаточны. При этом в США давно распространена не только

практика адресного привлечения «третьих лиц», но и в принципе общественное

обсуждение документов стратегического планирования. Аналогичная практика

относительно недавно появилась и в нашей стране, однако в целом её механизм

не столь продуман, а активность общества гораздо ниже, нежели в США.

Наконец, помимо федеральных ведомств, часть задач по обеспечению страте-

гических ориентиров возложена на Федеральную контрактную систему США.

Данная государственная структура - одна из наиболее эффективных систем госу-

дарственных закупок в мире, где размещаются краткосрочные, среднесрочные и

долгосрочные государственные заказы [Вовченко Н.Г., Епифанова Т.В., Гурин

О.Ю., 2015]. Доля таких заказов в общей структуре расходов федерального бюд-

жета США составляет 35% [4]. Является бесспорным факт того, что все стратегиче-

ские программы требуют закупок определённых товаров и оборудования, а также

оплаты услуг сторонних организаций. При этом часть закупок, естественно, осу-

ществляется из бюджетов напрямую. Однако для федерального бюджета (впро-

чем, как и для бюджетов всех уровней) крайне нежелательна потеря контроля и

весьма вероятное завышение части сумм контрактов. В свою очередь, заказы, раз-

мещаемые федеральными ведомствами в рамках Федеральной контрактной си-

стемы США, имеют чёткие сроки выполнения, стоимость, размер вознагражде-

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

ний, получаемых компанией-исполнителем или компанией-поставщиком. Фак-

тически такие заказы директивно планируются на федеральном уровне, что поз-

воляет сделать вывод о наличии в США системы смешанного (индикативно-

директивного) планирования. Подобная система позволяет весьма эффективно

осуществлять планирование государственных закупок с максимальной экономией

и предсказуемостью расходов из федерального бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Стратегическое планирование на государственном уровне является неотъ-

емлемой частью не только экономических процессов, совместно представляю-

щих собой экономическую систему страны, но и крайне важным фактором бла-

гополучия населения, нормального функционирования здравоохранения, со-

циального обеспечения и других сторон общественной жизни, а также нацио-

нальной безопасности и обеспечения суверенитета. Президент РФ, правитель-

ство России и другие властные институты предпринимают большие усилия для

построения эффективной системы стратегического прогнозирования и плани-

рования, в том числе в законодательном поле. Однако объективным является тот

факт, что система планирования в России не является совершенной и даже в це-

лом полностью сформированной. При этом неоднократно сообщалось о фактах

неэффективного планирования на всех уровнях государственной системы, не-

возможности своевременного или принципиального достижения целей и ба-

нального воровства из соответствующих бюджетов. Всё вместе это говорит о не-

достатках системы в целом и контроля её функционирования в частности. Дан-

ная ситуация является существенной преградой к полноценному соответствию

статуса страны с развитой экономикой [Амосов А.И., 2018].

В свою очередь, США имеют богатый опыт стратегического планирования с

высокой эффективностью. Безусловно, система стратегического планирования

США имеет уязвимости и недостатки, что отмечается экспертами из разных

стран. Однако несомненным является факт того, что подход к стратегическому

планированию в данной стране является высокоэффективным, а система отли-

чается устойчивостью, большим запасом прочности и перспективами дальней-

шего развития.

В условиях необходимости совершенствования системы стратегического

планирования в РФ на фоне сложных экономических обстоятельств целесооб-

разно предложить указанные в основном тексте статьи положения из опыта

стратегического планирования США в качестве возможной основы для такого

совершенствования в нашей стране.

При этом бездумное копирование подходов, применяемых в США, без их

тщательного анализа, сопоставления с российской действительностью и кон-

сультирования у экспертных сообществ, бизнес-структур и общества в целом

будет малоэффективным и потенциально может привести к разрушению того,

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

что уже было выстроено в отечественной системе стратегического планирова-

ния. К сожалению, такая практика наблюдалась уже неоднократно в российской

истории, и повторения подобных ошибок допустить нельзя.

ИСТОЧНИКИ

1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федера-

ции

на

период

до

2024

года.

Available

at:

https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/

(accessed

11.09.2022).

2. Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении Основ государ-

ственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Феде-

рации».

Available

at:

http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202111080023

(accessed

01.09.2022).

3. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планиро-

вании». Available at: https://docs.cntd.ru/document/420204138 (accessed

21.08.2022).

4. Budget of the U.S. Government: Fiscal Year 2023. Office of Management and

Budget. Available at: https://www.govinfo.gov/content/pkg/BUDGET-2023-

BUD/pdf/BUDGET-2023-BUD.pdf (accessed 29.07.2022).

5. Government Performance and Results Act (GPRA) of 1993. Available at:

https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/senate-bill/20 (accessed 20.07.2022).

GPRA Modernization

Act

2010.

Available

at:

https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2142

(accessed

11.07.2022).

Homeland

Security

Digital

Library.

Available

at:

https://www.hsdl.org/?collection&id=4 (accessed 21.09.2022).

8. National Security Strategy of the United States of America of December 2017.

Available

at:

https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-

content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (accessed 09.09.2022).

9. Zero-Based Budgeting: Zero or Hero? Deloitte Analysis, 2015. Available at:

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Process-

and-Operations/gx-us-operations-cons-zero-based-budgeting.pdf

(accessed

18.08.2022).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Амосов А.И. О взаимосвязи задач формирования цивилизованных рынков и

перехода к новому индустриальному развитию. Вестник Института экономики

Российской академии наук. 2018. № 6 (92). С. 103-114.

Беляев В.П., Беляева Г.С., Бидова Б.Б. К вопросу о понятии национальных

интересов и особенностях их юридического закрепления в североамериканской

традиции. Право и государство: теория и практика. 2019. № 8 (176). С. 52-54.

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Бухвальд Е.М. Основы государственной политики в сфере стратегического

планирования: нерешенные проблемы. Вестник Института экономики Россий-

ской академии наук. 2022. № 1 (92). С. 32-49.

Варнавский В.Г. Крупномасштабные проекты в системе стратегического

планирования Российской Федерации / Труды 14-й Международной конфе-

ренции "Управление развитием крупномасштабных систем" (MLSD-2021). М.:

Институт проблем управления им В.А. Трапезникова РАН, 2021. С. 43-48.

Вовченко Н.Г., Епифанова Т.В., Гурин О.Ю. Особенности формирования фе-

деральной контрактной системы США: организационно-институциональный

аспект. Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика.

Экология. 2015. № 2 (31). С. 105-115.

Диденко Д.В. Опыт государственного стратегического планирования в СССР

в теоретических и эмпирических исследованиях. Экономические и социальные пе-

ремены: факты, тенденции, прогноз.

2019. Т.

12.

№ 5. С. 211-228. DOI:

10.15838/esc.2019.5.65.14

Ищенко А.А. О правовой природе стратегического планирования социаль-

но-экономического развития в зарубежных странах. Административное и муни-

ципальное право. 2021. № 3. С. 1-20.

Клименко А.В., Королев В.А., Двинских Д.Ю., Рычкова Н.А., Сластихина И.Ю.

Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стра-

тегического планирования (Часть 2): препринт WP8/2016/04 (ч. 2), Нац. исслед.

ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016.

Ленчук Е.Б., Войтоловский Ф.Г., Кувалин Д.Б. Стратегическое планирование

в государственном управлении: опыт, возможности и перспективы. Проблемы

прогнозирования. 2020. № 6. С. 46-55.

Сильвестров С.Н., Бауэр В.П., Еремин В.В. К анализу поучительного для Рос-

сии опыта применение инструментария стратегического планирования разви-

тия экономики во Франции, США и КНР. Российский экономический журнал. 2019.

№1. С. 41-57.

REFERENCES

Amosov A.I. O vzaimosviazi zadach formirovaniia tsivilizovannykh rynkov i

perekhoda k novomu industrial'nomu razvitiiu [On the relationship between the tasks

of the formation of civilized markets and the transition to a new industrial develop-

ment] (In Russ.). Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences.

2018. No. 6 (92). pp. 103-114.

Belyaev V.P., Belyaeva G.S., Bidova B.B. K voprosu o poniatii natsional'nykh in-

teresov i osobennostiakh ikh iuridicheskogo zakrepleniia v severoamerikanskoi

traditsii [To the question of the concept of national interests and the peculiarities of

their legal consolidation in the North American tradition] (In Russ.). Law and State:

Theory and Practice. 2019. No. 8 (176). pp. 52-54.

Кравченко Е.И. Опыт функционирования системы стратегического планирования в США…

Kravchenko, E.I. Strategic Planning System Experience in the United States and its Possible Applications in Russia

Blackerby P. History of Strategic Planning. Armed Forces Comptroller magazine, Vol.

39, No. 1, 1994, pp. 23-24.

Buchwald E.M. Osnovy gosudarstvennoi politiki v sfere strategicheskogo plani-

rovaniia: nereshennye problemy [Inresolved Issues of “Public Policy Framework for

Strategic Planning"] (In Russ.). Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Acade-

my of Sciences. 2022. No. 1 (92). pp. 32-49.

Candy, V., & Gordon, J. The Historical Development Of Strategic Planning Theories.

International Journal of Management & Information Systems (IJMIS), 15(4), 2011, pp. 71-90.

Didenko D.V. Opyt gosudarstvennogo strategicheskogo planirovaniia v SSSR v

teoreticheskikh i empiricheskikh issledovaniiakh [Experience of state strategic plan-

ning in the USSR in theoretical and empirical studies] (In Russ.). Economic and social

changes: facts, trends, forecast.

2019. Vol.

12. No.

pp.

211-228. DOI:

10.15838/esc.2019.5.65.14

Gerald R. Kissler, Karmen N. Fore, Willow S. Jacobson, William P. Kittredge and

Scott L. Stewart. State Strategic Planning: Suggestions from the Oregon Experience.

Public Administration Review, Vol. 58, No. 4, 1998, pp. 353-359.

Ishchenko A.A. O pravovoi prirode strategicheskogo planirovaniia sotsial'no-

ekonomicheskogo razvitiia v zarubezhnykh stranakh [On the legal nature of strategic

planning of socio-economic development in foreign countries] (In Russ.). Administra-

tive and municipal law. 2021. No. 3. S. 1-20.

James Van Ravensway, Roger E. Hamlin. Strategic Planning in U.S. Municipalities.

Transylvanian Review of Administrative Sciences, December 2015, pp. 55-70.

John M. Bryson, Lauren Hamilton Edwards & David M. Van Slyke. Getting strate-

gic about strategic planning research. Public Management Review, Vol. 20, No. 3, 2017,

pp. 317-339.

Klimenko A.V., Korolev V.A., Dvinskikh D.Yu., Rychkova N.A., Slastikhina I.Yu.

Aktual'nyi opyt zarubezhnykh stran po razvitiiu gosudarstvennykh sistem strate-

gicheskogo planirovaniia [Actual experience of foreign countries in the development

of state strategic planning systems] (Part 2): preprint WP8/2016/04 (In Russ.), Na-

tional Research University "Higher School of Economics". Moscow, Publishing House

of the Higher School of Economics, 2016.

Lenchuk E.B., Voitolovsky F.G., Kuvalin D.B. Strategicheskoe planirovanie v gosu-

darstvennom upravlenii: opyt, vozmozhnosti i perspektivy [Strategic planning in public

administration: experience, opportunities and prospects] (In Russ.). Problems of forecast-

ing. 2020. No. 6. pp. 46-55.

Schendel, D., Ansoff, I., & Channon, D. Statement of editorial policy. Statement of

editorial policy. Strategic Management Journal, Wiley, Chichester, 1980, pp. 1-5.

Silvestrov S.N., Bauer V.P., Eremin V.V. K analizu pouchitel'nogo dlia Rossii opy-

ta primenenie instrumentariia strategicheskogo planirovaniia razvitiia ekonomiki vo

Frantsii, SShA i KNR [To the analysis of the instructive experience for Russia, the use

of tools for strategic planning of economic development in France, the USA and Chi-

na] (In Russ.). Russian Economic Journal. 2019. No. 1. pp. 41-57.

ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ / ORIGINAL PAPERS

2023; 2: 33-48

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Varnavsky V.G. Krupnomasshtabnye proekty v sisteme strategicheskogo plani-

rovaniia Rossiiskoi Federatsii [Large-scale projects in the system of strategic planning

of the Russian Federation] (In Russ.) / Proceedings of the 14th International Confer-

ence "Managing the development of large-scale systems" (MLSD-2021). Moscow, V.A.

Trapeznikov Institute of Management Problems RAN, 2021, pp. 43-48.

Vovchenko N.G., Epifanova T.V., Gurin O.Yu. Osobennosti formirovaniia feder-

al'noi kontraktnoi sistemy SShA: organizatsionno-institutsional'nyi aspekt [Features of

the formation of the US federal contract system: organizational and institutional as-

pect] (In Russ.). Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomika. 2015.

No. 2 (31). pp. 105-115.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ / INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

КРАВЧЕНКО Евгений Игоревич, ас-

Evgeny I. KRAVCHENKO, Post-

пирант ФГБНУ

«Национальный ис-

Graduate Student of the Primakov Na-

следовательский институт мировой

tional Research Institute of World Econ-

экономики и международных отноше-

omy and International Relations of the

ний имени Е.М. Примакова Россий-

Russian Academy of Sciences (the RAS).

ской академии наук» (ИМЭМО РАН).

23, Profsoyuznaya St., Moscow, 117997,

Российская Федерация, 117997, Москва,

Russian Federation

улица Профсоюзная, дом 23.

Статья поступила в редакцию / Received 8.12.2022.

Поступила после рецензирования / Revised 20.21.2022.

Статья принята к публикации / Accepted 22.12.2022.