ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

УДК: 328.18

DOI: 10.31857/S2686673023030033

EDN: HATWUO

Конгресс и односторонний выход США

из международных соглашений по контролю

над вооружениями (2002-2020 гг.)

О.С. Грецкая

Институт США и Канады им. академика Г.А. Арбатова

Российской академии наук (ИСКРАН)

Российская Федерация, 121069, Москва, Хлебный пер., 2/3.

РИНЦ ID: 1180728

ORCID: 0000-0001-6893-8351

e-mail: ogreckaya@iskran.ru

Резюме. В статье рассматриваются четыре случая одностороннего выхода США из

международных соглашений по контролю над вооружениями в первых двух десятилети-

ях XXI века. Каждый из четырёх прецедентов проанализирован через представленные

законодателями резолюции на предмет разницы подходов демократов и республиканцев

к вопросам контроля над вооружениями. Также затронуты проблемы конституционно-

сти действий президента и реализации конституционных полномочий Конгресса при

выходе США из международных соглашений.

Ключевые слова: Конгресс США, Конституция США, контроль над вооружениями,

Договор по ПРО, Совместный всеобъемлющий план действий (иранская сделка),

ДРСМД, Договор по открытому небу

Для цитирования: Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из между-

народных соглашений по контролю над вооружениями (2002-2020 гг.). США & Канада:

экономика, политика, культура, 2023; 53(3):34-46.

DOI: 10.31857/S2686673023030033

EDN: HATWUO

Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal

from International Arms Control Agreements (2002-2020)

Olesia S. Gretskaia

Arbatov U.S. and Canada Institute Russian Academy of Sciences (ISKRAN).

2/3 Khlebny per., Moscow, 121069, Russian Federation

РИНЦ ID 1180728

ORCID: 0000-0001-6893-8351

e-mail: ogreckaya@iskran.ru

Abstract: The article examines four cases of the U.S. unilateral withdrawal from interna-

tional arms control agreements in the first two decades of the 21st century from the legislative

branch perspective. Each of the four precedents is analyzed through the resolutions, which

were submitted by legislators, in order to determine the difference in the approaches of Demo-

crats and Republicans to arms control issues. Also, the paper discusses the constitutionality of

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

presidential action and the exercise of congressional constitutional authority in the circum-

stances of the U.S. withdrawals from international agreements.

Keywords: Congress, the U.S. Constitution, arms control, the ABM Treaty, JCPOA, the

INF Treaty, the Open Skies Treaty

For citation: Gretskaia O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from Interna-

tional Arms Control Agreements (2002-2020). USA & Canada: economics, politics, culture.

2023; 53(3):34-46. DOI: 10.31857/S2686673023030033

EDN: HATWUO

ВВЕДЕНИЕ

Выход США как из двухстороннего, так и из многостороннего соглашения по

контролю над вооружениями стал весьма заметным трендом в американской

внешней политике при республиканских администрациях в первых двух десяти-

летиях XXI века. Первый прецедент произошёл в

2002 г. при президенте

Дж. Буше-младшем (2001-2009 гг.) США в одностороннем порядке вышли из До-

говора по ПРО. При президенте Д. Трампе (2016-2020 гг.) эта тенденция прояви-

лась в полную силу. Так называемой «доктрине выхода» (the withdrawal doctrine) [1]

Д. Трамп следовал трижды: его администрация вышла из Совместного всеобъем-

лющего плана действий (СВПД) в 2015 г., из Договора РСМД в 2019 г. и Договора

по открытому небу в 2020 г. Каждый из четырёх случаев одностороннего выхода

США из соглашения по ядерному оружию отличался специфическими обстоя-

тельствами и особенностями, которые рассматриваются и анализируются в дан-

ной статье с позиции Конгресса.

Согласно второму разделу второй статьи Конституции США президент «име-

ет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобре-

ния их двумя третями присутствующих сенаторов» [2]. Однако в американском

внешнеполитическом механизме помимо договора существуют и другие формы

заключения международного соглашения, например исполнительное соглашение

или политическая договорённость. Исполнительная власть нередко осознанно

использует именно эти формы международных соглашений, чтобы избежать

необходимости получения «совета и согласия» Сената - очень трудоёмкой и энер-

гозатратной процедуры как для президента, так и для Конгресса. Однако двух-

сторонние соглашения по контролю над вооружениями между США и Россией

(СССР) были заключены в форме договора, как и Договор по открытому небу -

это подчёркивало их неоспоримую важность. Тем временем иранская сделка

юридически представляет собой именно политическую договорённость.

В контексте выхода США из международных соглашений форма этого со-

глашения имеет первостепенную важность. В зависимости от того, снимают ли

США с себя обязательства по международному договору (то есть тому договору,

который, согласно американскому внутреннему праву, получил «совет и согла-

сие» Сената на ратификацию) или политической договорённости, у законода-

тельной власти могут появиться основания не согласиться с конституционно-

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

стью действий исполнительной власти. Более того, прецеденты одностороннего

выхода США из договоров по контролю над вооружениями чётко иллюстриру-

ют разницу в подходах демократов и республиканцев к контролю над воору-

жениями и к нераспространению ядерного оружия.

КОНГРЕСС И ВЫХОД США ИЗ ДОГОВОРА ПО ПРО В 2002 г.

Взаимоотношения президента Дж. Буша-младшего и Конгресса 107-го созыва

характеризовались классическим противостоянием партий и ветвей власти фе-

дерального правительства, которое возникает на американской внутриполити-

ческой арене при разделённом правлении. Именно такая расстановка сил уста-

новилась в период выхода США из Договора противоракетной обороне 1972 г.

(ПРО; The Anti-ballistic Missile (ABM) Treaty): в Сенате большинство принадлежало

Демократической партии, в Палате представителей - Республиканской.

Представители двух партий заняли противоположные позиции по вопросу

выхода из Договора по ПРО. Республиканцы аргументировали выход из Дого-

вора появлением новых угроз национальной безопасности США после событий

11 сентября 2001 г., что требовало новых средств защиты, а также изменением

геополитики за 30 лет с момента подписания Договора. 13 июня 2002 г., когда

Договор по ПРО официально прекратил своё существование, члены Палаты

представителей (12 республиканцев и лишь 1 демократ) представили резолю-

цию, в которой выразили поддержку выхода из Договора [3].

Демократы подвергли критике решение президента, объясняя свою пози-

цию тем, что односторонний выход из Договора скорее нанесёт урон безопасно-

сти США, чем поспособствует её гарантии [4]. Cенатор Рассел Фейнголд (Вис-

консин) 10 июня 2002 г. представил резолюцию, осуждающую выход США из

Договора по ПРО. Резолюция выражала мнение Сената о том, что:

• для прекращения действия какого-либо договора, заключённого между

США и другим государством, требуется согласие Сената;

• Сенат должен определять способ, с помощью которого даст согласие на

выход США из какого-либо международного договора [5].

Резолюция Сената отличалась от резолюции Палаты представителей не

только диаметральной противоположностью мнений, но и непосредственным

содержанием. Резолюция конгрессменов-республиканцев сосредоточена на

внешнеполитическом аспекте проблемы и приводит доказательства того, что

выход из Договора по ПРО является правильным шагом администрации прези-

дента в условиях появления новых угроз безопасности США. Резолюция сенато-

ра-демократа сделала акцент на внутриполитической стороне вопроса, подняв

дискуссию среди законодателей о том, может ли исполнительная власть выйти

из какого-либо договора в одностороннем порядке без согласия Конгресса.

6 июня 2002 г. конгрессмен-демократ ДеннисКученич (Огайо) выступил в Палате

представителей с резолюцией, в которой призывал президента «уважать кон-

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

ституциональную роль Конгресса и получить одобрение Конгресса на выход

США из Договора по ПРО» [6].

В случае с ПРО вопрос конституционности действий администрации прези-

дента не просто активно обсуждался в законодательных кругах, но и был пред-

ставлен суду. 11 июня 2002 г. 31 демократ и 1 независимый конгрессмен из Палаты

представителей во главе с Кученичем предъявили иск президенту, государствен-

ному секретарю К. Пауэллу и министру обороны Д. Рамсфилду в связи с выходом

США из Договора по ПРО. Так как согласно шестой статье Конституции США

«все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединённых

Штатов, становятся верховным правом страны» [Лафитский В.И., 1993], конгресс-

мены утверждали, что президент не может выйти из международного договора

без согласия Конгресса, как и не может отменить принятый закон [7].

Представители ответчиков утверждали, что полная прерогатива в области

внешней политики принадлежит президенту по второй статье Конституции,

которая чётко определяет полномочия исполнительной власти по заключению

международных договоров. Следовательно, выход президента из Договора по

ПРО без согласия Конгресса был конституционным [7]. Однако истцы интер-

претировали Конституцию с другой точки зрения, считая, что составление, до-

полнение и выход из международных договоров должны быть совместной пре-

рогативой исполнительной и законодательной ветвей власти. Согласно системе

сдержек и противовесов, президент должен получить одобрение квалифициро-

ванного большинства Сената или большинства голосов обеих палат, чтобы вый-

ти из договора [7], по аналогии процессу его ратификации.

Федеральный окружной суд округа Колумбия отклонил иск конгрессменов,

приведя те же самые аргументы, что были использованы в деле «Голдуотер про-

тив Картера» [8], последнего на тот момент случая выхода США из международ-

ного договора. Иск был отклонён на нескольких основаниях.

Во-первых, он не соответствовал стандартам, установленным Верховным судом

США по делу «Рейнс против Бёрда» 1997 г., согласно которому отдельные члены

Конгресса не имеют права оспаривать конституционность законов, затрагивающих

Конгресс в целом и касающихся споров между ветвями власти в особенности [9].

Во-вторых, по мнению Федерального окружного суда, вопрос о расторжении

международного договора является сугубо политическим, поэтому конституцион-

ная власть в его отношении в значительной степени передается исполнительной и

законодательной ветвям федерального правительства, а не судебной власти [9].

В-третьих, суд отметил, что в Конституции ничего не говорится о процедуре,

которой необходимо следовать при расторжении договора. Фактически Кон-

гресс не был лишен конституционного права, поэтому судебное решение было

бы неуместным. Так как истцы понесли только институциональный ущерб, а не

личный, у них нет твердых оснований для подачи иска [7].

Также суд подчеркнул, что конгрессмены обладали широким спектром ин-

струментов парламентского контроля, которые теоретически могли бы воспре-

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

пятствовать выходу США из Договора по ПРО без согласия Конгресса: отказ от

финансирования разработки и внедрения любой системы противоракетной

обороны; принятие закона, запрещающего разработку и внедрение систем про-

тиворакетной обороны; сокращение военного бюджета; отклонение назначений

президента; попытка инициации процедуры импичмента [7].

КОНГРЕСС И ВЫХОД США ИЗ СВПД В 2015 г.

В Конгрессе 115-го созыва большинство в обеих палатах принадлежало рес-

публиканцам. Но, несмотря на единое правление, взаимодействие между ис-

полнительной и законодательной ветвями власти было осложнено самим

Д. Трампом, чью фигуру на президентском посту одобряли далеко не все его

однопартийцы.

Д. Трамп отказался в очередной раз сертифицировать Совместный всеобъ-

емлющий план действий (СВПД или иранская сделка, Joint Comprehensive Plan of

Action, JCPOA) 13 октября 2017 г. [10] Это действие глава исполнительной власти

должен был совершать в соответствии с законом «Об оценке ядерного соглаше-

ния с Ираном», тем самым подтверждая, что Иран соблюдает условия сделки.

В случае отсутствия такой сертификации Конгресс в течение 60 дней мог вос-

становить режим экономических санкций против Ирана, что означало бы выход

США из соглашения.

Мнение законодателей по вопросу выхода США из СВПД разделилось по

партийному признаку. Демократы считали, что сделка позволяет наблюдать за

ядерной программой Ирана и контролировать её развитие. Республиканцы вос-

принимали СВПД как своего рода прикрытие для иранской ядерной програм-

мы, которое только оттягивает неизбежное появление ядерного арсенала у Ира-

на и делает его законным. Сенатор-республиканец Джон Корнин (Техас) отме-

чал, что по истечении президентского срока Барака Обамы СВПД не обязателен

к исполнению, так как является не правовым документом или официальным

договором, а политической договорённостью, поэтому у следующего президента

будет полное право её расторгнуть [11].

Внимание части Конгресса, поддерживающей выход из СВПД, было сосредо-

точено на внесении поправки к закону «Об оценке ядерного соглашения с Ира-

ном». Сенаторы-республиканцы Роберт Коркер (Теннесси) и Том Коттон (Аркан-

зас) представили план, по которому санкции против Ирана автоматически вос-

станавливались при появлении у него ядерного оружия в течение года [12]. План

Коркера - Коттона намеревался использовать внутреннее законодательство США

для включения в СВПД новых ограничений на ядерную программу Ирана и

предоставил бы президенту право полностью определять, нарушает ли Иран

условия самого соглашения и обновленного закона [13]. Коркер и Коттон были

единственными законодателями, предложившими возобновить санкции или

принять план по внесению поправок в закон. Демократы не предприняли ни од-

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

ной законодательной инициативы по той причине, что считали СВПД полноцен-

но функционирующим соглашением, условия которого Иран соблюдал.

Даже если бы план Коркера - Коттона был представлен в Конгрессе в виде

законопроекта, голосование по нему, вероятно, прошло бы по тому же пути, что

и голосование по самому СВПД в 2015 г. Несмотря на то что большинство в обе-

их палатах принадлежало республиканцам, им было необходимо привлечь на

свою сторону определённое количество демократов для принятия поправок к

закону, что представлялось маловероятным. Кроме того, не все республиканцы

поддерживали план Коркера - Коттона: Марко Рубио (Флорида) заявил о своём

скептическом отношении к нему [14], что уже свидетельствовало об отсутствии

единства в Республиканской партии по этому вопросу.

Несмотря на распространённость мнения, что с точки зрения американского

внутреннего права СВПД является исполнительным соглашением, на самом де-

ле он представляет собой политическую договорённость, то есть соглашение, не

имеющее обязательной юридической силы и не требующее одобрения Конгрес-

са ни для вступления в силу, ни для отмены. В связи с этим вопросы конститу-

ционности выхода США из СВПД и согласования этого действия с Конгрессом

остались без внимания.

КОНГРЕСС И ВЫХОД США ИЗ ДОГОВОРА РСМД В 2019 г.

Промежуточные выборы в ноябре 2018 г. изменили расстановку сил в Кон-

грессе 116-го созыва. Большинство в Палате представителей получили демокра-

ты, но в Сенате лидерство осталось за Республиканской партией. Установившее-

ся разделённое правление означало усиление межпартийного противостояния

при президенте Д. Трампе, что проявилось в том числе в процессе выхода США

из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД, The

Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, INF).

Выход США из Договора об ограничении систем противоракетной обороны

(ПРО) в 2002 г. стал своеобразным прецедентом для повторения подобной ситу-

ации с ДРСМД. Конгресс изначально не был проинформирован о решении ад-

министрации покинуть договор в одностороннем порядке. Деятельность зако-

нодателей по этому вопросу по большей части сводилась к выражению мнения о

сложившейся ситуации и в меньшей степени - к практическим действиям,

например представлению законопроектов по данной тематике.

Обвинения российской стороны в нарушении условий ДРСМД были харак-

терны подходам к контролю над вооружениями как демократов, так и респуб-

ликанцев. Но если демократы акцентировали внимание на глобальных послед-

ствиях выхода США из договора и призывали к сохранению его, то республи-

канцы поддерживали позицию президента, считая, что этот шаг способствует

укреплению национальной безопасности. Сенаторы-республиканцы представи-

ли резолюцию, выражающую согласие с решением о выходе США из ДРСМД, в

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

которой утверждалось, что Сенат в соответствии со всеми полномочиями, деле-

гированными Конгрессу, согласен с решением о выходе США из ДРСМД [15].

Среди представителей Республиканской партии, выступающих за сохране-

ние и укрепление контроля над вооружениями, были сенаторы Ричард Лугар

(Индиана) и Рэнд Пол (Кентукки). Сенатор Пол отметил взаимность претензий

США и России к соблюдению условий договора и призвал к переговорам по

контролю над вооружениями [16]. В письме президенту от экспертов по нацио-

нальной безопасности, среди которых были Р. Лугар и бывший сенатор от Де-

мократической партии (1972-1997 гг.) Сэм Нанн (Джорджия) - авторы известной

«Программы совместного уменьшения угрозы», содержался призыв админи-

страции президента направить «удвоенные усилия на поиск технического ре-

шения проблемы в целях уменьшения обеспокоенности по поводу соблюдения

ДРСМД американской (и российской) стороной» [17].

Демократы в Сенате и Палате представителей трижды представили законо-

проекты под названием «О предотвращении гонки вооружений», нацеленные

на сохранение контроля над вооружениями [18]; [19]; [20]. Во всех трёх законо-

проектах отмечается, что решение администрации Д. Трампа выйти из договора

без консультации с Конгрессом нарушает конституционные полномочия, и

подчёркивается необходимость поддерживать равноправие законодательной и

исполнительной ветвей власти.

Сенатор от Демократической партии Роберт Менендес (Нью-Джерси) под-

черкнул, что процедура выхода из ДРСМД началась без консультаций с Кон-

грессом в целом; с Сенатом как палатой, ответственной за международные дого-

воры, в которых участвуют США; с Комитетом Сената по международным от-

ношениям, к чьей компетенции относится вопрос выхода из Договора [21]. Се-

натор воспринимал отсутствие консультаций с Конгрессом как нарушение кон-

ституционных полномочий законодательной власти, из-за чего выход из ДРСМД

можно считать незаконным.

Как и в случае с выходом из Договора по ПРО, в процессе выхода из ДРСМД

именно демократы подняли вопрос о правомерности принятого исполнитель-

ной властью решения без согласования с Конгрессом. Представители Демокра-

тической партии предпринимали попытки предотвратить этот шаг при полном

игнорировании вопроса республиканцами. Однако второй случай выхода США

из договора с Россией по контролю над вооружениями не был представлен на

рассмотрение суду, так как, очевидно, законодательная власть наперёд осозна-

вала безрезультатность этого действия, основываясь на предыдущем опыте.

КОНГРЕСС И ВЫХОД США

ИЗ ДОГОВОРА ПО ОТКРЫТОМУ НЕБУ В 2020 г.

Ситуация с выходом США из Договора по открытому небу (ДОН, The Open

Skies Treaty, OST) в 2020 г. отличается от предыдущих кейсов одностороннего вы-

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

хода США при Д. Трампе тем, что Конгресс 116-го созыва, несмотря на сохра-

нявшееся разделённое правление, предпринял попытку предотвратить этот шаг

с помощью инструмента парламентского контроля.

Американское законодательство недвусмысленно требовало предваритель-

ного уведомления от администрации о намерении выйти из Договора. Утвер-

ждённый в декабре 2019 г. закон «Об ассигнованиях на национальную оборону

на 2020 фин. г.» содержал раздел 1234(а), который требовал от президента пред-

варительного уведомления Конгресса в случае намерения выйти из СНВ-3 и До-

говора по открытому небу. В документе уточнялось, что перед официальным

уведомлением о выходе из данных договоров администрации необходимо вы-

держать 120-дневный период ожидания [22], однако администрация Трампа не

выполнила это условие. Тогда возникла своеобразная коллизия во внутреннем

праве США: с одной стороны, был нарушен национальный закон страны, а с

другой - подвергалась сомнению компетенция Конгресса предъявлять подобное

требование исполнительной власти.

Разница в партийных подходах к выходу из ДОН прослеживается на приме-

ре двух законодательных инициатив от республиканцев и демократов соответ-

ственно, в которых сенаторы и конгрессмены излагают свою позицию по данной

проблеме.

30 октября 2019 г. сенаторы-республиканцы представили резолюцию, в ко-

торой призывали к выходу США из ДОН. В качестве аргумента приводилось то

обстоятельство, что участие в договоре «обходится США в сотни миллионов

долларов ненужных расходов» [23].

22 июня 2020 г. высокопоставленные демократы из Комитетов Сената по

международным отношениям, разведке и вооружённым силам (Роберт Менен-

дес, Чак Шумер, Джек Рид, Марк Уорнер) направили государственному секре-

тарю Майку Помпео и министру обороны Марку Эсперу письмо, в котором

осуждали решение президента выйти из Договора в одностороннем порядке

[24]. Сенаторы требовали немедленного прекращения процесса по выходу, пока

Конгресс не будет уведомлён об этом решении в соответствии с законом «Об ас-

сигнованиях на национальную оборону» и Сенат не получит возможность вы-

сказать своё мнение по этому вопросу.

20 июля 2020 г. в Палате представителей обсуждалась поправка к закону «Об

ассигнованиях на национальную оборону на 2021 фин. г.», которая выражала

мнение Конгресса о том, что решение о выходе из Договора по открытому небу

не соответствует разделу 1234(а) закона «Об ассигнованиях на национальную

оборону на 2020 фин. г.» [25]. Поправка была предложена конгрессменом

Джимми Паннеттой (Калифорния) и одобрена в результате голосования, не-

смотря на несогласие представителей Республиканской партии.

В экспертных кругах поднялся вопрос о возможности повторного присоеди-

нения США к договору в связи с приходом к власти демократической админи-

страции. Так, специалист в области международного публичного права и права

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

международных отношений США Джин Гэлбрайт называла применение перво-

начальных «совета и согласия» Сената, полученных в 1993 г. самым вероятным

способом возвращения США в договор с точки зрения внутреннего права [26].

В то же время адвокат и бывший представитель администрации Дж. Буша-

младшего Стивен Радемейкер высказывал мнение, что президент Байден не мо-

жет повторно присоединиться к Договору по открытому небу, полагаясь на пер-

воначальную резолюцию о совете и согласии Сената. Единственный возможный

способ вновь присоединиться к договору - повторно получить «совет и согла-

сие» Сената [27].

Несмотря на то, что некоторые сенаторы призывали избранного президента

Байдена к возвращению в договор [28], в мае 2021 г. администрация официально

заявила, что США не будут повторно присоединяться к договору [29]. Поэтому

дискуссии о механизмах повторного присоединения США к международным

многосторонним соглашениям пока остаются на теоретическом уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, каждое решение об одностороннем выходе США из между-

народного соглашения по контролю над вооружениями принималось президен-

том единолично, без консультации с Конгрессом. Тогда законодательная власть,

с одной стороны, предпринимала попытки повлиять на исполнительную власть,

призывая президента согласовывать с законодателями своё решение об односто-

роннем выходе из соглашения, чтобы Конгресс мог осуществить функцию пар-

ламентского контроля в рамках системы сдержек и противовесов.

С другой стороны, так как Конституция не предусматривает и не регламен-

тирует процедуру выхода США из какого-либо международного соглашения, то

президент имеет полное право выйти из международного договора или отка-

заться от выполнения политической договоренности. Поэтому фактически за-

конодатели не имели оснований объявить решение президента неконституци-

онным (разве что за исключением Договора по открытому небу), так как не был

нарушен ни один пункт основного закона страны и прерогативы самой законо-

дательной власти.

Если предположить, что в американском законодательстве существовала бы

процедура по выходу США из международных договоров, и в ней по аналогии

ключевую роль играл бы Сенат, шансы на продолжение участия США в услов-

ном международном соглашении по контролю над вооружениями напрямую

зависели бы от расстановки сил в Конгрессе, от того, какая партия преобладала

бы в Сенате и Палате представителей, и, соответственно, от того, как эта партия

относится к вопросам контроля над вооружениями и нераспространения ядер-

ного оружия. Однако вероятным камнем преткновения стала бы форма, в кото-

рой изначально было заключено международное соглашение. Если в случае с

международным договором основанием для участия Конгресса в процессе выхо-

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

да из него могли бы стать «совет и согласие» Сената на ратификацию, то при их

изначальном отсутствии возникла бы политическая коллизия.

Что касается разницы в подходах к контролю над вооружениями, демократы

в каждом из четырёх кейсов продемонстрировали приверженность этим вопро-

сам и призывали к сохранению каждого из этих соглашений. Республиканцы же

за редкими исключениями были солидарны с однопартийными президентами и

выражали мнение в поддержку исполнительной власти. При выходе США из

соглашения по контролю над вооружениями противники этого действия склон-

ны отстаивать право Конгресса на участие в этом процессе при полном игнори-

ровании этого вопроса их оппонентами. Ни один призыв учитывать мнение за-

конодательной власти в обстоятельствах выхода не увенчался успехом.

В случае с Договором по ПРО, ДРСМД и ДОН, в своё время получившими

«совет и согласие» Сената на ратификацию, законодательная власть в лице де-

мократов более уверенно аргументировала необходимость участия законода-

тельной власти в процессе принятия решения о выходе из соглашения через ин-

терпретацию Конституции и внедрения соответствующих пунктов в законода-

тельство. В обстоятельствах выхода из СВПД представители Демократической

партии не оперировали фактом соблюдения конституционных полномочий, так

как сделка никогда не проходила официального обсуждения в Сенате. Следова-

тельно, форма международного соглашения по контролю над вооружениями

также напрямую определяла характер деятельности и позицию законодателей-

демократов в отношении одностороннего выхода США.

В теории сторонники контроля над вооружениями в Конгрессе США могли

бы применить ряд парламентских инструментов, чтобы предотвратить одно-

сторонний выход США из международных соглашений. Но на практике законо-

датели не предпринимают по-настоящему действенных мер, так как для про-

движения любой законодательной инициативы, особенно по вопросам внешней

политики, необходимо заручиться поддержкой определённого числа противни-

ков этой инициативы. В случаях одностороннего выхода США из международ-

ных соглашений по контролю над вооружениями эта цель была бы крайне

труднодостижима, в связи с чем последнее слово в этих обстоятельствах остава-

лось за исполнительной властью. Если решение о заключении международного

соглашения ещё может контролироваться Конгрессом, то решение о выходе из

него, как показала практика, будет принято в пользу президента.

ИСТОЧНИКИ

1. Haass, R. Trump’s foreign policy doctrine? The Withdrawal Doctrine. The Wash-

ington

Post.

May

27,

2020.

Available

at:

https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/05/27/trumps-foreign-policy-

doctrine-withdrawal-doctrine (accessed 01.12.2022).

2. Конституция Соединённых Штатов Америки 1787 г. / Соединённые Шта-

ты Америки. Конституция и законодательные акты: Перевод с английского /

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

Сост.: Лафитский В.И., под ред. и со вступ. ст.: Жидков О.А. - М.: Прогресс-

Универс. - 1993.

3. H.Con.Res.420 (107^th Congress) - Expressing support for withdrawal of the

United States from the Anti-Ballistic Missile (ABM) Treaty. Available at:

https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-concurrent-resolution/420

(accessed 01.12.2022).

4. Senior Senate Democrats criticize Bush ABM Treaty withdrawal, U.S. State De-

partment

(Washington

File),

December

13,

2001.

Available

at:

https://nuke.fas.org/control/abmt/news/dems121301.htm (accessed 01.12.2022).

5. S.Res.282 (107^th Congress) - A resolution disapproving the withdrawal of the

United States from the 1972 Treaty Between the United States of America and the Un-

ion of Soviet Socialist Republics on the Limitation of Anti-Ballistic Missile Systems

(ABM Treaty), signed in Moscow on May 26, 1972 (Ex. L. 92-2). Available at:

https://www.govtrack.us/congress/bills/107/sres282/summary

(accessed

01.12.2022).

6. Privileges of the House, Congressional Record - House of Representatives, June

2002, H3232. Available at: https://www.congress.gov/congressional-

record/volume-148/issue-73/daily-digest (accessed 01.12.2022).

7. 236 F.Supp.2d 1 - Kucinich v. Bush, United States District Court, District of Co-

lumbia. Available at: https://casetext.com/case/kucinich-v-bush (accessed

01.12.2022).

8. Withdrawal from the ABM Treaty: Legal Considerations. CRS Report for Con-

gress.

Updated

December

31,

2002.

Available

at:

https://www.everycrsreport.com/reports/RS21088.html (accessed 01.12.2022).

9 U.S. Reports: Raines v. Byrd,

521 U.S.

811

(1997). Available at:

https://supreme.justia.com/cases/federal/us/521/811/ (accessed 01.12.2022).

10. Trump threatens to rip up Iran nuclear deal unless U.S. and allies fix 'serious

flaws'.

The

Guardian.

October

13,

2017.

Available

at:

https://www.theguardian.com/us-news/2017/oct/13/trump-iran-nuclear-deal-

congress (accessed 10.12.2022).

11. ICYMI: Why Cornyn Voting No Iran Nuke Deal. September 8, 2015. Available

at: https://www.cornyn.senate.gov (accessed 10.12.2022).

12. Kheel, R. Corker, Cotton to propose bill changing Iran deal oversight. The Hill.

October 13, 2017. Available at: https://thehill.com/policy/defense/355307-corker-

cotton-to-propose-bill-to-address-issues-with-iran-nuclear-deal/ (accessed 10.12.2022).

13. Bridgeman, T. Corker and Cotton’s False Promises Would Push Iran toward

Nuclearization. The Foreign Policy. October

30,

2017.

Available at:

https://foreignpolicy.com/2017/10/30/corker-and-cottons-false-promises-would-

push-iran-toward-nuclearization/(accessed 10.12.2022).

14. GOP clashes over Iran deal makeover, Politico, October 13, 2017. Available at:

https://www.politico.com/story/2017/10/13/bob-corker-tom-cotton-iran-nuclear-

deal-243739 (accessed 10.12.2022).

Грецкая О.С. Конгресс и односторонний выход США из международных соглашений…

Gretskaia, O.S. Congress and the U.S. Unilateral Withdrawal from International Arms Control Agreements…

15. S.Res.298 (116^th Congress) - A resolution concurring with the decision to with-

draw the United States from the INF Treaty, and for other purposes, July 31, 2019.

Available at: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-resolution/298

(accessed 20.12.2022).

16. Sen. Rand Paul on U.S.-Saudi relations; Rep. Martha McSally on race against

Kyrsten

Sinema.

Fox

News.

October

21,

2018.

Available

at:

https://www.foxnews.com/transcript/sen-rand-paul-on-us-saudi-relations-rep-

martha-mcsally-on-race-against-kyrsten-sinema (accessed 20.12.2022).

17. Gladstone, R. Bipartisan Experts Urge Trump to Save Nuclear Treaties with

Russia. The New York Times. November

2018.

Available at:

https://www.nytimes.com/2018/11/08/world/europe/trump-russia-arms-

treaty.html (accessed 20.12.2022).

18. H.R.1231 (116^th Congress) - Prevention of Arms Race Act of 2019. Available at:

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/1231

(accessed

20.12.2022).

19. S.312 (116^th Congress) - Prevention of Arms Race Act of 2019. Available at:

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/312

(accessed

20.12.2022).

20. S.3667 (115^th Congress) - Prevention of Arms Race Act of 2018. Available at:

https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/3667

(accessed

20.12.2022).

21. Menendez on the Administration’s Decision to Withdraw from the Intermedi-

ate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty. U.S. Senate Committee on Foreign Relations.

December

2018. Available at: https://www.foreign.senate.gov/ (accessed

20.12.2022).

22. S.1790 (116^th Congress) - The National Defense Authorization Act for fiscal

year

2020. Available at: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-

bill/1790 (accessed 25.12.2022).

23. S.Res.388 (116^th Congress) - A resolution calling for the withdrawal of the

United States from the Open Skies Treaty, and for other purposes, October 30, 2019.

Available at: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/388 (ac-

cessed 25.12.2022).

24. Leading Senate Democrats Question Legality of Trump Administration’s

Withdrawal from Open Skies Treaty, U.S. Senate Committee on Foreign Relations,

June 22, 2020. Available at: https://www.menendez.senate.gov (accessed 25.12.2022).

25. H.Amdt.846 to H.R.6395 — William M. (Mac) Thornberry National Defense

Authorization

Act

for

Fiscal

Year

2021.

Available

at:

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/text

(accessed

25.12.2022).

26. Galbraith, J. The President’s Authority to Rejoin the Open Skies Treaty. Law-

fare, February

2021. Available at: https://www.lawfareblog.com/presidents-

authority-rejoin-open-skies-treaty (accessed 05.01.2023).

ПОД КУПОЛОМ КАПИТОЛИЯ / ON THE CAPITOL HILL

2023; 3: 34-46

США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture

27. Rademaker, S. Are There Shortcuts for the U.S. to Rejoin the Open Skies Trea-

ty? Lawfare, January 15, 2021. Available at: https://www.lawfareblog.com/are-there-

shortcuts-us-rejoin-open-skies-treaty (accessed 05.01.2023).

28. Trump administration pulls out of Open Skies treaty with Russia. The Hill, No-

vember 22, 2020. Available at:

https://thehill.com/homenews/administration/527056-us-withdraws-from-open-

skies-treaty-with-russia/ (accessed 05.01.2023).

29. U.S. Will Not Rejoin Open Skies Treaty. Arms Control Association. June 2021.

Available at: https://www.armscontrol.org/act/2021-06/news-briefs/us-not-rejoin-

open-skies-treaty (accessed 05.01.2023).

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ / INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

ГРЕЦКАЯ Олеся Станиславовна, ла-

Olesia S. GRETSKAIA, Research Assis-

борант-исследователь Отдела внутри-

tant of the Center for Internal Policy

политических исследований Институ-

Studies. Arbatov U.S. and Canada Insti-

та США и Канады им. академика Г.А.

tute Russian Academy of Sciences

Арбатова Российской академии наук

(ISKRAN).

(ИСКРАН).

2/3 Khlebny per., Moscow, 121069, Rus-

Российская Федерация, 121069, Москва,

sian Federation

Хлебный пер., 2/3

Статья поступила в редакцию / Received 10.01.2023.

Поступила после рецензирования / Revised 24.01.2023.

Статья принята к публикации / Accepted 25.01.2023.8