Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США как важное условие сохранения…
Nikolskaya, G.K. Modernization of the US Immigration System as an Important Condition for Maintaining…
УДК 327
DOI: 10.31857/S2686673023080035
EDN: IGESAI
Модернизация иммиграционной системы США
как важное условие сохранения глобального
технологического лидерства
Г.К. Никольская
Национальный исследовательский институт мировой экономики
и международных отношений имени Е.М. Примакова
Российской академии наук (ИМЭМО РАН).
Российская Федерация, 117997, Москва, ул. Профсоюзная, д. 23.
РИНЦ ID: 709016
ORCID: 0000-0002-6988-8605 e-mail: galina-nic@mail.ru
Резюме: В статье рассматривается проблема проведения комплексной реформы им-
миграционного законодательства США, одной из основных задач которой, как предпо-
лагается, должно стать расширение существующих и создание новых возможностей для
легального въезда в страну квалифицированной рабочей силы. По мнению автора, про-
вал ряда попыток принятия Конгрессом проектов реформы объясняется, прежде всего,
наличием целого ряда внутрипартийных и межпартийных противоречий. В то же время
многие развитые государства, а также КНР в последние годы осуществили такого рода
реформы и теперь достаточно успешно конкурируют с США.
Ключевые слова: реформа иммиграционного законодательства, квалифицированные
кадры, межпартийные противоречия, международное образование, антикитайские санк-
ции
Для цитирования: Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США
как важное условие сохранения глобального технологического лидерства. США & Кана-
да:
экономика,
политика,
культура.
2023;
53
(8):
27-35.
DOI:
10.31857/S2686673023080035
EDN: IGESAI
Modernization of the US Immigration System
as an Important Condition for Maintaining Global
Technological Leadership
Galina K. Nikolskaya
27
ВНУТРЕННИЕ ВЫЗОВЫ ЭКОНОМИКЕ США / DOMESTIC CHALLENGES TO THE U.S. ECONOMY
2023; 8: 27-35
США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture
Primakov National Research Institute of World Economic and International Relation,
Russian Academy of Sciences.
23, Profsoyuznaya St., Moscow, 117997, Russian Federation.
РИНЦ ID: 709016
ORCID: 0000-0002-6988-8605
e-mail: galina-nic@mail.ru
Abstract: The article focuses upon the problem of a comprehensive reform of the US im-
migration system. The reform was supposed to increase the effectiveness of immigration poli-
cy, make it able to respond the needs of the economy. The author notes the extreme politiciza-
tion of the problem of immigration. Acute inter-party contradictions made it impossible to car-
ry out a comprehensive immigration reform, the need for which was recognized at the begin-
ning of this century. Many developed countries successfully compete with the United States,
attracting thousands of foreign specialists to their countries.
Keywords: comprehensive immigration reform, qualified specialists, inter-party contradic-
tions, international education, anti-China sanctions
For citation: Galina K. Nikolskaya. Modernization of the US Immigration System as an
Important Condition for Maintaining Global Technological Leadership. USA & Canada: Eco-
nomics, Politics, Culture. 2023; 53 (8): 27-35. DOI: 10.31857/S2686673023080035
EDN:
IGESAI
ВВЕДЕНИЕ
В последнее время в США часто высказывается мнение о том, что сохранение
глобального технологического лидерства в немалой степени будет зависеть от
того, как быстро и насколько успешно удастся провести реформу иммиграци-
онной системы. Американская наука и образование всегда активно использова-
ли труд иностранцев. Принятые в последнее время масштабные законы -
«О полупроводниках и науке», или «О ЧИПС и науке» 2022 г. (CHIPS and Science
Act of 2022), «О снижении инфляции» 2022 г. (Inflation Reduction Act of 2022), «Об
инвестициях в инфраструктуру» 2021 г. (Infrastructure Investment and Jobs Act of
2021) предполагают создание тысяч новых рабочих мест. Заполнить эти места
только за счёт внутренних трудовых ресурсов невозможно, а иммиграционная
система не справляется.
НАПРАВЛЕНИЯ ТРАНСФОРМАЦИИ ИММИГРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ
Действующую иммиграционную систему, созданную в прошлом веке,
называют устаревшей. Главные претензии, которые сегодня к ней предъяв-
ляются, заключаются в том, что она существует вне связи с экономической
ситуацией, с потребностями рынка труда, не регулирует в соответствии с
этими потребностями численность и профессионально-квалификационную
структуру иммиграционных потоков. Последняя масштабная реформа им-
28
Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США как важное условие сохранения…
Nikolskaya, G.K. Modernization of the US Immigration System as an Important Condition for Maintaining…
миграционной системы была проведена в 1965 г. (Immigration and Nationality
Act of 1965). В её основу в качестве приоритетной задачи был положен прин-
цип воссоединения семей, предоставление вида на жительство. В соответ-
ствии с этим принципом и в настоящее время 2/3 грин-карт (green cards), вы-
даваемых ежегодно, предназначается для родственников граждан и резиден-
тов США. Количество рабочих грин-карт составляет 140 тысяч ежегодно (это
приблизительно 15%), в это число входят супруги и малолетние дети получа-
теля вида на жительство. Кроме того, была установлена 7%-ная страновая
квота - то есть граждане одной страны не могут получить более 7% годового
объёма грин-карт. Те, кто не вошёл в 7%, продолжают ждать своей очереди.
В итоге, чем масштабнее иммиграционный поток из какой-либо страны и,
соответственно, количество заявок на получение вида на жительство, тем
дольше срок ожидания. В марте 2022 г. в такой очереди находились 692 тыся-
чи индийских специалистов и 106 тысяч китайских [1]. Если законодательство
не изменится, срок ожидания в очереди составит несколько десятилетий.
В 2023 г. рассматриваются заявки индийских граждан, поданные ещё в 2012 г.
В этой очереди оказываются специалисты, которые очень нужны в США -
инженеры, компьютерщики, врачи, медсёстры.
Ещё одним каналом доступа иностранной рабочей силы являются про-
граммы временных рабочих виз. Они делятся на три основные группы:
для специалистов, имеющих образование не ниже уровня бакалавра, для
сельскохозяйственных рабочих, для несельскохозяйственных рабочих.
К этим программам предъявляется также много претензий: они недоста-
точны по объёму, сроки и процедура оформления излишне забюрократи-
зированы.
Проблема обеспечения более масштабного притока специалистов постоянно
обсуждается в университетской среде и бизнес-сообществе. Зависимость США от
иностранных кадров весьма значительна. В 2019 г. иммигранты составляли 23,1%
всех занятых в так называемых STEM-отраслях (Science, Technology, Engineering,
Mathematics - естественные науки, технология, инженерия, математика). С нача-
ла века их численность значительно выросла, особенно быстрый рост отмечался
среди специалистов в области компьютерных наук, математиков и инженеров.
В 2019 г. наибольшую долю среди иностранцев, занятых в STEM-профессиях,
составляли выходцы из Индии, за ними следовали специалисты, приехавшие из
Китая, Мексики, Вьетнама [1]. Высокотехнологичные корпорации постоянно
испытывают нехватку квалифицированных кадров, она ощущалась даже в усло-
виях спада экономики и роста безработицы в период пандемии, которая в оче-
редной раз подчеркнула и необходимость дополнительной численности меди-
цинского персонала, а также биологов и вирусологов. Но на законодательном
уровне этот вопрос не решается.
С начала века было предпринято несколько неудачных попыток прове-
сти комплексную иммиграционную реформу. Это пытался сделать ещё
29
ВНУТРЕННИЕ ВЫЗОВЫ ЭКОНОМИКЕ США / DOMESTIC CHALLENGES TO THE U.S. ECONOMY
2023; 8: 27-35
США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture
Дж. Буш-младший в 2006 г., Б. Обама на протяжении двух президентских
сроков называл проведение реформы приоритетной задачей своей админи-
страции, Дж. Байден внёс соответствующий проект в Конгресс сразу же по-
сле принесения присяги в день инаугурации. Ни один из этих проектов
принять не удалось, а проект, внесённый Дж. Байденом, до сих пор даже не
рассматривался.
Одной из центральных задач каждого из этих законопроектов было измене-
ние приоритетов иммиграционной политики, смещение акцента с задачи воссо-
единения семей на стимулирование и увеличение масштабов въезда специали-
стов. Предлагалось, в частности, сократить список категорий родственников
граждан и резидентов, имеющих право на въезд, отменить визовую лотерею
(50 тысяч грин-карт в год для граждан тех стран, выходцы из которых недоста-
точно представлены в населении США). Освободившиеся визы можно было бы
передать квалифицированным специалистам, в которых нуждается экономика.
Предлагалось также ввести шкалу баллов, по которой будут оцениваться пре-
тенденты на получение статуса резидента, при начислении баллов учитывается
образование, специализация, стаж работы, возраст, знание языка (так называе-
мая merit-based system). Такая система уже достаточно длительное время успешно
действует в Канаде и Австралии.
Аналогичный пакет предложений внёс в Конгресс и президент Д. Трамп в
2018 г. Однако это не помешало ему издать множество административных
распоряжений, усложняющих и затягивающих оформление рабочих виз для
специалистов. Многие из этих распоряжений Дж. Байден впоследствии отме-
нил.
Неспособность Конгресса в течение более чем 20 лет прийти к согласию
по вопросу о реформе стала следствием чрезвычайной политизированности
проблемы иммиграции в США. В период практически каждой избиратель-
ной кампании эта тема выходит на первый план, оппоненты обвиняют друг
друга, межпартийные и внутрипартийные разногласия исключают конструк-
тивный диалог. Главные различия в очень общем виде заключаются в следу-
ющем. Республиканцы считают, что основной вопрос - это борьба с некон-
тролируемой миграцией, и заявляют, что, пока не будет надёжно защищена
юго-западная граница, а в стране будут находиться миллионы нелегальных
иммигрантов (сейчас их около 12 млн человек), все остальные иммиграцион-
ные законы должны быть «убраны со стола», то есть просто не должны об-
суждаться.
Демократы обвиняют республиканцев в отсутствии гуманности и игно-
рировании существующих потребностей экономики, но они категорически
настаивают на том, что решение проблем одних групп иммигрантов не мо-
жет ухудшать положение других групп, поэтому они против сокращения
числа категорий родственников, против отмены визовой лотереи. Не удаётся
внести изменения в положение о 7%-ной страновой квоте, несмотря на мно-
30
Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США как важное условие сохранения…
Nikolskaya, G.K. Modernization of the US Immigration System as an Important Condition for Maintaining…
гочисленные попытки если не отменить, то хотя бы вывести из-под этого ли-
мита некоторые группы иммигрантов. В первоначальной версии закона
«О ЧИПС и науке» содержались положения об облегчении иммиграции для
высококвалифицированных специалистов, в частности, предлагалось предо-
ставлять вид на жительство вне страновых квот обладателям докторской сте-
пени в области STEM-специальностей и магистерских степеней в «критиче-
ских» областях. Но эти положения не были согласованы и в конечную версию
закона не вошли.
В декабре 2022 г. была сделана ещё одна попытка внести изменения в по-
ложение о 7%-ной страновой квоте. В Конгресс был внесен двухпартийный за-
конопроект о равном доступе к получению вида на жительство для легального
трудоустройства (The Equal Access to Green Cards for Legal Employment - EAGLE Act
of 2022). Он предусматривал отмену страновых квот для претендентов на рабо-
чие визы (employment-based green card). Идея законопроекта заключалась в том,
что работодатель получит возможность в большей степени ориентироваться на
квалификацию, а не на страну происхождения иностранца. Однако и этот акт
не удалось согласовать. На сей раз к противникам в рядах Республиканской
партии и левых демократов присоединился Чёрный кокус Конгресса (Congres-
sional Black Caucus) - фракция чернокожих депутатов. По их мнению, принятие
такого закона дало бы преимущество выходцам из Азии и сократило бы шансы
для жителей африканских стран. Против выступила и Американская боль-
ничная ассоциация (The American Hospital Association), объединяющая 5 тысяч
госпиталей и других лечебных организаций. По их мнению, в результате при-
нятия подобного закона срок ожидания для младшего медицинского персона-
ла может увеличиться.
США были и остаются страной, огромный экономический и научный по-
тенциал которой, а также система образования привлекают специалистов и сту-
дентов из всех стран мира возможностью построения карьеры, самореализации,
получения высокого дохода. Но если несколько десятилетий назад Соединённые
Штаты обладали безусловным преимуществом на международном рынке труда,
то сейчас ситуация изменилась. Сегодня за привлечение специалистов борются
практически все развитые страны. Успех в этой области во многом определяется
степенью адекватности иммиграционной политики страны стоящим перед ней
задачам. В последние годы большинство развитых стран существенно модерни-
зировали свою иммиграционную политику таким образом, чтобы стимулиро-
вать приток квалифицированных иностранцев и успешно конкурировать на
международном рынке рабочей силы.
Так, Великобритания, вынужденная конкурировать за привлечение квали-
фицированных кадров с США, изменила свои иммиграционные правила, отме-
нив в 2020 г. годовой лимит на визы для учёных, инженеров и медиков. Серьёз-
ным конкурентом стала Канада, принявшая в конце 2016 г. программу привле-
чения в страну квалифицированных кадров (Global Skills Strategy). Эта программа
31
ВНУТРЕННИЕ ВЫЗОВЫ ЭКОНОМИКЕ США / DOMESTIC CHALLENGES TO THE U.S. ECONOMY
2023; 8: 27-35
США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture
предусматривает, в частности, выстраивание каналов связи с зарубежными кад-
ровыми агентствами и введение ускоренной процедуры оформления виз для
специалистов. Результаты сказались очень быстро, уже через год канадские вы-
сокотехнологичные компании смогли в гораздо большей степени обеспечить
себя сотрудниками нужной квалификации. При этом начался и до сих пор про-
должается отток в Канаду специалистов-иностранцев из США, где оформление
виз остаётся очень сложным и длительным процессом. Важно и то, что в стране
осуществляется мониторинг внутреннего рынка труда практически в режиме
реального времени, что даёт возможность определить, представители каких
профессий и специализаций должны привлекаться в страну в первую очередь.
В ноябре 2022 г. в Канаде был принят новый трёхлетний план привлечения ми-
грантов. К 2025 г. планируется привлечь 1,45 млн иностранцев, большинство из
которых составят высококвалифицированные специалисты, в первую очередь
медики и инженеры [2].
В последнее десятилетие всё активнее конкурируют на международном
рынке труда Индия, Южная Корея и Япония. Эти государства не только осу-
ществляют программы реэмиграции уехавших ранее соотечественников, но и
привлекают специалистов из других стран. Активным игроком становится Сау-
довская Аравия, привлекающая сотни иностранных специалистов в обрабаты-
вающую и горнодобывающую промышленность, финансовый сектор, здраво-
охранение.
Но особенно остро стоит вопрос о конкуренции с КНР. В течение десяти-
летий Китай выступал в качестве страны-донора, граждане которой массово
выезжали в развитые страны. В 1970-е годы, когда в национальных вузах не
хватало мест, а качество обучения было невысоким, Китай активно направ-
лял своих студентов в зарубежные вузы. В этот период более 80% выпускни-
ков на родину, где просто не было условий для эффективного применения
полученных знаний, не возвращались, стараясь закрепиться в исследователь-
ских и образовательных учреждениях развитых стран, в первую очередь в
США, в их исследовательских, производственных, образовательных учрежде-
ниях. Но по мере развития экономики, Китай стал активно и последователь-
но осуществлять стратегию, направленную на создание собственного кадро-
вого потенциала.
Это, прежде всего, ряд программ реэмиграции соотечественников.
В этой работе участвовало и государство, создававшее чрезвычайно благо-
приятные условия для реэмигрантов, и частные фирмы, организовавшие
научные конференции, форумы и ярмарки вакансий за рубежом. Китаю
удалось добиться серьёзных успехов: в последние годы на родину возвра-
щается почти 90% выпускников зарубежных вузов. Растёт и численность
возвратившихся из США специалистов, проработавших много лет и даже
натурализовавшихся, за последний год отмечались сотни таких случаев.
Этому способствует и изменение отношения внутри США, где растут анти-
32
Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США как важное условие сохранения…
Nikolskaya, G.K. Modernization of the US Immigration System as an Important Condition for Maintaining…
китайские настроения и шпиономания и где выходцам из Китая могут гро-
зить обвинения в передаче информации, судебные процессы и реальные
сроки тюремного заключения.
В США изменилось отношение не только к уже работающим китайским спе-
циалистам, но и к студентам. Хотя они составляют самую многочисленную
группу иностранных студентов и приносят американской образовательной си-
стеме миллиарды долларов, всё чаще звучит тезис о том, что, обучая китайских
студентов, США передают свою интеллектуальную собственность в руки конку-
рента. В 2020 г. президент Д. Трамп своим распоряжением запретил выдачу виз
китайским аспирантам и научным работникам, связанным каким-либо образом
или работающим в организациях, поддерживающих и осуществляющих китай-
скую «стратегию военно-гражданского слияния» (military-civil fusion strategy).
В указе подчёркивалось, что данное решение направлено на недопущение вы-
ходцев из Китая, обучение которых или участие в научных проектах на терри-
тории США может привести к получению ими и дальнейшей передаче техноло-
гий, критически значимых для усиления военного потенциала КНР. Примеча-
тельно, что в отличие от других иммиграционных указов Д. Трампа, подвергав-
шихся тотальной критике и называвшихся «ксенофобскими», упомянутое рас-
поряжение протестов не вызвало, отменено не было и действует до сих пор.
В феврале 2023 г. большой группе китайских аспирантов с действующими виза-
ми было отказано во въезде в США. Китайское Министерство иностранных дел
выразило озабоченность, заявив, что эти молодые люди изучают методы борьбы
с онкологическими заболеваниями и никак не связаны с военной промышлен-
ностью.
В 2019/2020 учебном году китайские студенты составляли 35% всех ино-
странных студентов в США. Это принесло стране 15,9 млрд долл. В первой по-
ловине 2022 г. число вновь выданных китайским студентам виз сократилось на
50% [3]. Ряд американских экспертов называют такое положение дел «выстрелом
себе в ногу». Однако большинство считает подобные сокращения неизбежными
и правильными, полагая, что в нынешних условиях США не должны готовить
кадры для стратегического соперника.
Помимо осуществления программ реэмиграции КНР активно привлекает
учёных и инженеров из других стран. В 2018 г. Китай объявил об упрощении
визового режима для иностранных специалистов. Это случилось сразу после то-
го, как Госсовет КНР принял план достижения мирового лидерства в ряде высо-
котехнологичных отраслей. Сейчас в Китае работают десятки тысяч иностран-
ных учёных, которые сыграли важную роль, в том числе, в создании ракетной и
космической отраслей. г. китайская программа «Тысяча талантов» (Thousand Tal-
ents Plan) была признана в Сенате Конгресса США угрозой для Соединённых
Штатов.
И, наконец, КНР активно конкурирует в сфере международного образова-
ния. Успешно действует амбициозный план создания целого ряда лучших уни-
33
ВНУТРЕННИЕ ВЫЗОВЫ ЭКОНОМИКЕ США / DOMESTIC CHALLENGES TO THE U.S. ECONOMY
2023; 8: 27-35
США & Канада: экономика, политика, культура / USA & Canada: economics, politics, culture
верситетов мира, где будут обучаться иностранные студенты, а преподавание
будет вестись на нескольких языках. Уже в 2017 г. Китай вышел на третье место в
мире по числу иностранных студентов. Созданная в КНР система образования
также стала инструментом конкуренции. Китай уже обогнал США по численно-
сти выпускников национальных вузов с учёной степенью PhD по STEM-
специальностям. А обучение иностранных студентов не только позволяет улуч-
шить финансовое положение вузов, но, что весьма важно для Китая, способству-
ет развитию экономических связей КНР с другими странами. Не случайно с 2003
по 2019 г. число студентов из африканских стран в КНР выросло более чем в
40 раз [2].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В условиях сложившегося расклада политических сил в США перспекти-
вы проведения комплексной иммиграционной реформы выглядят весьма со-
мнительными. Даже по отдельным вопросам иммиграционной политики де-
мократам и республиканцам договориться очень сложно. Однако к поиску
решений законодателей могут подтолкнуть их избиратели. Проведённый
Службой Гэллапа (Gallup) в январе 2023 г. опрос показал самый низкий за по-
следние десять лет уровень одобрения иммиграционной политики прави-
тельства - лишь 28% считают её удовлетворительной, 68% не довольны дей-
ствиями администрации [4]. Разворачивающаяся президентская кампания
может подтолкнуть обе партии к решительным действиям для изменения
существующего положения.
ИСТОЧНИКИ
1. Are “chips” down for foreign STEM workers or U.S. economy? Bill headed to
US President stripped off immigration provisions. Available at:
workers-or-us-economy-bill-headed-to-us-president-stripped-of-immigration-
provisions/articleshow/93295127.cms (accessed 21.12.2022).
2. Canada and the U.S. both face labor shortages. One country is increasing immi-
immigration.aspx (accessed 02.02.2023).
34
Никольская Г.К. Модернизация иммиграционной системы США как важное условие сохранения…
Nikolskaya, G.K. Modernization of the US Immigration System as an Important Condition for Maintaining…
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ / INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
НИКОЛЬСКАЯ Галина Константи-
Galina K. NIKOLSKAYA, Candidate of
новна, кандидат экономических наук,
Sciences (Economics), Senior Researcher,
старший научный сотрудник Центра
Group of Economic Studies of the USA.
североамериканских
исследований,
Primakov National Research Institute of
Национальный исследовательский ин-
World Economic and International Rela-
ститут мировой экономики и междуна-
tion, Russian Academy of Sciences.
родных отношений имени Е.М. Прима-
кова (ИМЭМО РАН).
Российская Федерация, 117997, Москва,
23, Profsoyuznaya St., Moscow, 117997,
ул. Профсоюзная, д. 23.
Russian Federation.
Статья поступила в редакцию 8.05.2023 / Received 8.05.2023.
Статья поступила после рецензирования 18.05.2023 / Revised 18.05.2023.
Статья принята к публикации 19.05.2023 / Accepted 19.05.2023.
35