Геоэкология. Инженерная геология, гидрогеология, геокриология, 2020, № 2, стр. 3-9

ИЗУЧЕННОСТЬ ВОПРОСА, МЕТОДОЛОГИЯ

С учетом специфики предмета исследования рассмотрены основные нормативные правовые акты (далее – НПА) и нормативные технические документы (далее – НТД), своды правил (СП) по выполнению ИИ и проектированию. Проанализированы результаты ряда предметных исследований (В.И. Осипов, В.Т. Трофимов, Л.Г. Кушнир, Г.Л. Кофф, С.В. Козловский, В.Н. Экзарьян, Т.А. Ларина, М.И. Богданов, А.В. Антипов, И.В. Дудлер, М.А. Солодухин и др.). Практически все они касались отдельных вопросов выполнения ИИ. Целостные системные современные публикации по рассматриваемому аспекту госрегулирования, к сожалению, автору неизвестны⁴⁴.

В ходе исследования осуществлялся сбор, систематизация, анализ и мониторинг информации по НПА и НТД, оценка их эффективности (единства терминологии, полноты, непротиворечивости и достаточности параметризации требований, соответствия законодательству, ориентации на инновации и лучшие мировые практики), анализ негативных тенденций правовой регламентации и стандартизации выполнения ИИ. Рассмотрены и некоторые проекты ключевых документов. Применены элементы онтологического подхода.

АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВА УСТРАНЕНИЯ ДЕФЕКТОВ СТРАТЕГИРОВАНИЯ, ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИИ

Согласно п. 15 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ⁵⁵ инженерные изыскания являются универсальным способом получения сведений о природно-техногенных условиях, призванных обеспечить принятие безопасных и рациональных проектно-планировочных решений, специальным “сквозным” видом градостроительной деятельности, осуществляемым начиная с этапа градпроектирования. Именно на этом этапе, а также на этапе градостроительного зонирования максимально реализуется участие органов “публичной” власти и проявляется несовершенство регулирования в части выполнения ИИ. Эта проблематика рассмотрена ниже в контексте основных срезов государственного управления: политика–организационный аспект управления–правовая регламентация–стандартизация. Отметим, что при подготовке правил землепользования и застройки выполнение ИИ пока не предусмотрено, но это уже сейчас становится темой научных дискуссий и исследований.

Отраслевое госуправление сегодня должно осуществляться на основе соответствующих документов стратегического планирования⁶⁶. Применительно к сфере градостроительной деятельности они отсутствуют. Более того сложно ожидать их появления в силу межотраслевого (может быть в определенной степени даже “надотраслевого”) характера такой деятельности в части, касающейся градпроектирования и, прежде всего, территориального планирования. Проект Стратегии (см. сноску 2) по формату, напротив, носит чисто отраслевой характер. Однако, несмотря на то, что речь по титулу документа идет о перспективе развития строительной отрасли, в проект включен раздел, связанный с градпроектированием, что с позиций “технологической” целостности выглядит оправданным. В то же время в данном разделе отсутствуют предложения, касающиеся решения крайне актуальных (о чем свидетельствуют масштабные экономические, экологические и социальные ущербы, связанные с затоплением урбанизированных территорий летом 2019 г.) и сложных вопросов повышения планировочной безопасности, в том числе отсутствуют целостные предложения по выполнению для этого ИИ на данном этапе.

В варианте проекта Стратегии, направленном Минстроем России в Правительство РФ для его утверждения, исключено даже то единственное, предметное инициативное предложение НОПРИЗ, в котором (пусть и в декларативной форме) предложено считать выполнение ИИ для целей обоснования ДПТ обязательным⁷⁷. С учетом этого факта, а также того, что разрозненные предложения по выполнению ИИ даны в различных разделах проекта Стратегии и касаются в основном уровня подготовки проектной документации и производственно-технологического контекста (конкурсы, расценки, экспертиза, квалификация и др.), можно констатировать, что единый концептуальный взгляд на перспективу совершенствования сферы изыскательской деятельности до сих пор не выработан. В этой связи упомянем, что попытки подготовки “концепции (стратегии) развития отрасли инженерных изысканий” были предприняты в Национальном объединении изыскателей (НОИЗ), однако по разным причинам оказались безуспешными. В свою очередь НОПРИЗ как правопреемник НОИЗ их пока не предпринимает. Разработанные им предложения в проект концепции совершенствования системы технического нормирования и регулирования в строительной отрасли и проекты стандартов на процессы выполнения работ по ИИ слабо касались планировочных уровней (выполнение планировочных работ к тому же пока не охвачено саморегулированием).

Что касается предложений НОПРИЗ, считаем, что выполнение ИИ на этапе градпроектирования действительно можно считать обязательным. Вопрос только в том, что понимать под таким выполнением, в каком объеме и каких видов выполняются ИИ. Например, при хорошей изученности территории объем ИИ даже для обоснования ДПТ или ДТП муниципального уровня вполне может быть ограничен сбором и анализом имеющихся материалов прошлых лет (с соответствующим прогнозом). Учитывая, что такой вид изыскательской деятельности предшествует проведению всех иных работ по ИИ для целей градпроектирования, его в данном случае следует считать обязательным.

В этой связи полагаем, что проект Стратегии в части вопросов выполнения ИИ требует:

− структурных изменений с выделением отдельного блока проблематики ИИ,

− увязки с перспективой развития системы градпроектирования,

− устранения недостатков правовой регламентации и стандартизации,

− закрепления ИИ, как равноценного самостоятельного вида граддеятельности в структуре ОКВЭД и иных государственных классификаторов,

− дополнительного исследовательского обоснования (аудит потребностей, обобщение мирового опыта регулирования, анализ барьеров и пробелов, проведение отраслевого регулятивно-технологического форсайта и консенсус-прогноза развития отрасли). Именно такие направления и виды исследований были предложены к включению в задание на разработку упомянутой выше “концепции” (стратегии) развития отрасли инженерных изысканий М.В. Дорофеевым при участии автора настоящей статьи в 2012 г. (следует в целом отметить существенный вклад М.В. Дорофеева в исследования [1], положенные в основу настоящей статьи).

Необходимо также отдельно исследовать варианты ликвидации управленческого “разрыва” в части градпроектирования и выполнения ИИ, а именно структурных изменений полномочий Минэкономразвития России, Минстроя России⁸⁸, а возможно и Минприроды России, и создания в них подразделений, отвечающих за сферу выполнения ИИ, информационное и иное взаимодействие в данной сфере.

Следует признать, что необходимость обеспечения возможности использования при выполнении изысканий данных, содержащихся в существующих информационных системах, в том числе ГИСОГД, ЕГРН, информационных системах Росгидромета, Росприроднадзора, Роснедр, Рослесхоза, Росводресурсов, в итоге была все же отмечена в проекте Стратегии. Но при этом, к сожалению, не упомянута роль формируемых в настоящее время госфондов пространственных данных, имеющих в данном аспекте ключевое значение. Отмечена и необходимость регулярного анализа и совершенствования положений Земельного кодекса РФ и Лесного кодекса РФ, а также нормативно-правового регулирования ИИ на акваториях для снятия барьеров при выполнении изысканий [1].

Для преодоления очевидной слабости терминологической унификации необходимо также от отдельных попыток, носящих чисто инициативный характер⁹⁹, перейти к обеспечению системной онтологической гармонизации соответствующих НПА и НТД, с принятием как минимум стандарта базовой терминологии в сфере ИИ, увязанным в свою очередь с международными стандартами.

Следует заметить, что в рассматриваемом “градостроительном” контексте сомнительной выглядит корректность применения самого термина “инженерные изыскания”, тем более используемого иногда термина “инженерные изыскания в строительстве”. Возможно, логичнее было бы ввести в правовое поле для планировочного уровня понятие “исследования”, что более соответствовало бы мировой модели, когда собственно ИИ носят в основном геотехнический характер.

Подробнее касаясь проблем правовой регламентации, отметим, что при участии автора настоящей статьи удалось преодолеть опасную асимметрию и коллизию Градостроительного кодекса РФ и устранить один из его явных пробелов (несмотря на ч. 15 ст. 1 кодекса, далее в тексте кодекса, а также в развивающих его подзаконных актах, речь шла только об ИИ для проектной документации), закрепив положения об ИИ для обоснования подготовки ДПТ путем включения в кодекс новой ст. 42.1. К сожалению, вследствие длительных согласительных процедур и вынужденных компромиссов итоговая редакция ряда норм ст. 42.1 в итоге приобрела рамочный характер (см. выше про обязательность ИИ), который унаследован и в подзаконном акте – постановлении Правительства РФ №402, утвердившем Правила выполнения и виды ИИ для целей ДПТ¹⁰¹⁰.

К недостаткам этого документа следует отнести:

1. Отсутствие терминологической четкости (дублирование терминов и др.), системной полноты и корректности в этой части по отношению к Градостроительному кодексу РФ (например, было введено новое понятие “инициатор”, однако при этом не учтен случай, когда ИИ инициатором выполняются самостоятельно либо выполняются самостоятельно лицом, принимающим решение о подготовке ДПТ в соответствии с ч. 1.1 ст. 45 того же кодекса).

2. Акцент на методологической модели необязательности выполнения ИИ и ее развитие (ИИ предложено выполнять только при недостаточной изученности территории, при невозможности использования материалов ранее выполненных ИИ, в том числе потерявших свою актуальность по сроку). Очевидно, что без обоснования и осуществления дополнительной регламентации понятий и критериев, переложение ответственности за принятие решения по выполнению ИИ на заказчика и “инициатора” приведет к произволу.

Кстати отметим, что риск неопределенности не компенсирован и при принятии специального СП 438.1325800.2019, рассмотренного ниже, хотя попытки нормирования изученности территории, как ключевого для изыскателей фактора имеются, например, в составе СП 11-103-97 “Инженерно-гидрометеорологические изыскания” и проекте его новой редакции (http://www.oaiis.ru/data/sp_gidromet.pdf).

3. Не урегулирована ответственность за оценку “полноты” и “достоверности” данных, отмечаемых в задании на выполнение ИИ, не утверждены примерные формы задания и программы ИИ. При регламентации допуска к выполнению ИИ не учтен тот факт, что для планировки территории технический регламент безопасности и саморегулирование отсутствуют.

4. Сужен спектр задач ИИ (не учтено, что их результаты необходимо учитывать еще при определении ряда иных характеристик и параметров).

5. Требует уточнения выполнение ИИ в виде “трассирования линейных объектов” с учетом того, что согласно Градостроительному кодексу РФ построение вариантов “трасс” и выбор наилучшего решения являются предметом проектно-планировочных работ, а именно предметом подготовки материалов по обоснованию ДПТ, входящих в состав ДПТ как их неотъемлемая часть.

6. Вновь введенные виды ИИ предметно относятся не к градостроительной, а к иным видам деятельности (поиск и обследование: объектов культурного наследия, оценка территории на наличие взрывоопасных предметов и др.).

В то же время целесообразно включение в перечень видов ИИ таких специальных видов как поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения, локальный мониторинг компонентов окружающей среды, разведка грунтовых строительных материалов, которые актуальны для обоснования ДПТ крупных линейных объектов и для обоснования подготовки разделов ДПТ, связанных с использованием подземного пространства.

7. Упразднение региональных полномочий субъектов РФ в части правового регулирования порядка выполнения ИИ в условиях дефицита такой регламентации на уровне РФ трудно считать логичным.

Аналогичная попытка преодоления отмеченной правовой асимметрии нами предпринималась еще через НИОЗ и по выполнению ИИ для ДТП уровня городов и даже была поддержана в Правительстве РФ¹¹¹¹. К сожалению, позднее после реорганизации НОИЗ к дальнейшей проработке темы ни Минстрой России, ни Минэкономразвития России не возвращались. Между тем парадоксальным является сам факт наличия НПА, регламентирующего состав и объем ИИ для подготовки ДТП федерального уровня, пусть даже и требующий своей существенной корректировки¹²¹². В то же время для ДТП регионального уровня (например, для актуализации генплана г. Москвы в связи с масштабным присоединением новых малоизученных территорий) и для ДТП муниципального уровня, вопрос остался неурегулированным. Данный аргумент был в частности учтен при принятии решения на совещании у Заместителя Председателя Правительства РФ Козака Д.А. от 17.02.2012.

Полагаем, что работу по приведению текста Градостроительного кодекса РФ в соответствие с нормами ч. 15 ст. 1 следует продолжить, как вариант – путем формирования отдельной главы “Исследования и изыскания”. В рамках такой работы целесообразно:

− разграничить полномочия уровней власти по установлению состава ИИ и порядка их проведения, дифференцируя их по видам документов и документации (ДТП и ДПТ) в увязке с компетенцией по их подготовке;

− более четко установить, что результаты ИИ входят в состав материалов по обоснованию соответствующих ДТП и ДПТ;

− закрепить правовую конструкцию проведения оценки соответствия (экспертизы) результатов ИИ, имея в виду, что требования планировочной безопасности могут быть установлены не только законодательно, но и приняты Правительством России.

В 2018 г. в состав Градостроительного кодекса РФ внесены существенные изменения и дополнения, касающиеся информационного обеспечения. По сути дела упразднен формат специального госфонда материалов и данных ИИ, причем, на наш взгляд, сделано это без достаточных оснований. Теперь эти материалы и данные должны включаться в Государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД). В то же время, по букве и духу законодательных новелл это касается только результатов вновь выполненных ИИ. С целью обеспечения необходимой полноты баз данных ИИ и создания на этой основе производной аналитической и иной информации очевидна необходимость дополнения норм Закона и принятия соответствующих подзаконных актов в части обеспечения включения в ГИСОГД также и государственных активов уже накопленной ранее изыскательской информации, которыми зачастую продолжают незаконно владеть и пользоваться частные фирмы.

Возникает и вопрос о корректности предложенного формата хранения результатов ИИ, выполненных для обоснования ДТП и ДПТ. Без различия специфики и масштабности результаты любых ИИ предлагается включать в состав дела о застроенном или подлежащем застройке земельном участке, хотя на уровне градпроектирования земельные участки (за исключением существующих, территория которых не подлежит развитию либо планируется под реконструкцию в сохраняемых пределах своих границ) еще не являются образованными. Необходимо также учитывать фактор трансграничности размещения ряда подземных строительных объектов, которые при их заглублении более 5 м совершенно легитимно могут пересекать проекции пространственных границ “своего” земельного участка, а иногда его образование вообще не требуется (см. также ниже).

Возвращаясь к теме стандартизации, прежде всего, отметим один из ее основополагающих принципов – в силу законодательства¹³¹³ техническое регулирование в целом считается соподчиненным правовому регулированию. Иными словами НТД должны как минимум соответствовать НПА, а в идеале технические требования стандартов должны быть гармонизированы с системой правовых норм, вытекать из них, детализируя их с применением своего языка и средств (уместно заметить, что детали соотношения правового и технического регулирования продолжают быть предметом дискуссий специалистов). В рассматриваемом случае этот принцип нарушен, так как вследствие указанных недостатков НПА акцент государственного регулирования вынужденно перенесен на сектор НТД. При этом, к сожалению, система стандартизации унаследовала и “болезни” системы правового регулирования, в частности транслирует отмеченный выше дисбаланс (дефицит планировочного нормирования), который заметен как в структуре, так и в содержании рассмотренных НТД. Он характерен как для основного СП 42, касающегося по планировки и застройки поселений¹⁴¹⁴, так и для иных СП, предусматривающих раскрытие тех или иных градостроительных аспектов стандартизации: по генпланам промышленных и сельхозпредприятий, по метрополитенам, автодорогам и др. линейным объектам (их создание без подготовки ДПТ недопустимо), по проектированию комплексов, по проектированию ряда иных объектов федерального, регионального или местного значения и др.). В целом характерен такой дефицит и для СП по конкретным видам ИИ, а также для текущих проектов актуализации этих СП.

Справедливо отметить, что в составе основного СП 47¹⁵¹⁵, в отличие от других требования для ИИ планировочного уровня присутствуют. В то же время отдельные требований СП 47 не соответствуют правовым нормам (используемая модель выбора площадок и трасс уже давно потеряла свою легитимность, выполнение ИИ для подготовки градостроительного плана земельного участка законодательством не предусмотрено и др.). Кроме того за отдельными исключениями не приведены критерии изученности территории.

С учетом реализации правовых инициатив нами также была организована подготовка специального Свода правил 438.1325800.2019 “Инженерные изыскания при планировке территорий. Общие требования”¹⁶¹⁶ (далее также – СП 438) и обеспечено участие в составлении первой редакции его проекта. Предполагалось, что СП должен был учитывать многообразие и специфику ДПТ путем формулировки требований к организации и порядку, видам, составу, технологиям и методам выполнения ИИ, а также к оценке и прогнозу природно-техногенных условий для определения границ зон размещения объектов и земельных участков, а также видов их использования. Аналогичные требования предполагалось разработать и для обоснования инженерной подготовки, защиты и благоустройства территории.

Однако в силу отмеченных недостатков постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 № 402 (см. сноску 10) и ряда иных причин, СП 438 в полной мере не достиг намеченного, не избежал некоторых из указанных выше ошибок и недостатков других СП (в том числе, в части обоснования критериев изученности и сроков давности результатов ИИ). В полной мере не было учтено, что СП 438, развивая общие требования СП 47, является по отношению к нему специальным документом. В частности допущено дублирование некоторых требований, которые уже содержатся в СП 47, а также в иных СП, касающихся выполнения ИИ. В этой связи при доработке СП 438, которую следует осуществить после или одновременно с корректировкой выше названного постановления №402, необходимо обеспечить устранение отмеченных недостатков. При этом, кроме того, целесообразно внести требования к ИИ для подготовки проекта межевания территории, рассмотреть вариант категорирования территории (по аналогии с геотехническими категориями зданий и сооружений), дифференциации уровня ответственности застройки (по аналогии с уровнями ответственности зданий и сооружений), внести требования по назначению конкретных видов и минимально необходимых объемов ИИ применительно к различным природно-техническим и проектно-планировочным ситуациям.

Исходя из нормы ст. 1 Градостроительного кодекса РФ возможно также рассмотрение вариантов разработки СП по выполнению ИИ и для обоснования ДТП. В этом случае ИИ, безусловно, будут основываться на сборе и анализе материалов прошлых лет, а часто (например, для регионального уровня) и ограничиваться этим. Возможна разработка СП по выполнению ИИ на застроенных территориях, который будет актуален в связи с реновацией жилых и иных территорий Москвы и других крупных городов. Актуальна в рассматриваемом контексте и вновь введенная стадия обоснования инвестиций (попытка реанимации упраздненного формата ТЭО). Для нее законодательством также предусмотрено выполнение ИИ, а значит, и задача разработки нормативных технических требований к ИИ требует своего решения.

Отдельной задачей является учет специфики проведения ИИ для целей развития подземного пространства, которая в достаточной степени не отражена ни в рассмотренных СП, ни в составе проекта “специального” СП “Градостроительство. Планировка и застройка подземного пространства”¹⁷¹⁷. В связи с этим, требуется организация проведения системной работы по внесению соответствующих изменений и дополнений в целый ряд НТД [1], а также в указанный проект СП, в том числе обеспечивающих включение современных требований по информационному моделированию геологической среды, цифровизации и пр.

Еще одна важная задача – разработка и актуализация стандартов профессиональной деятельности, федеральных образовательных стандартов и программ, а также паспортов научных специальностей. В рассматриваемом планировочном контексте это требуются применительно к целому ряду групп областей деятельности и специальностей, причем касающихся не только изыскателей, но для градостроителей, архитекторов, управленцев и др.

ВЫВОДЫ

Результаты исследования подтвердили недостаточную эффективность правовой регламентации и стандартизации выполнения инженерных изысканий для целей градостроительного проектирования.

Выбор и реализация рекомендованных направлений совершенствования соответствующих нормативных правовых актов и нормативных технических документов в контексте установления стратегических путей развития отрасли и во взаимоувязке с другими “смежными” мероприятиями будет способствовать повышению устойчивости пространственного развития ключевых территорий, в частности позволит повысить уровень безопасности и качество городской среды жизнедеятельности человека.

Однако это будет возможным при условии дополнительной координации усилий уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, НОПРИЗ, РААСН, иных ведущих научных и образовательных организаций страны.