Известия РАН. Серия географическая, 2022, T. 86, № 4, стр. 503-518

ВВЕДЕНИЕ

В 2020 г. Фонд развития городского самоуправления “1870” по заказу местной администрации выполнил общественно-географическое исследование внутригородского муниципального образования (МО) Владимирский округ в Санкт-Петербурге, изданное затем отдельной книгой (Страхов и др., 2021). Исследование было вызвано к жизни сменой состава муниципальных органов на выборах осенью 2019 г.: вновь избранные руководители нуждались в актуальной информации об округе и наследии, оставленном предшественниками. Название книги “Владимирский округ со своей колокольни” отражает позицию исследователей – увидеть округ с точки зрения местного сообщества и в интересах местного самоуправления.

Комплексные исследования внутригородского муниципального образования города федерального значения предпринимались прежде, но носили скорее описательный характер [см. на примере столичной Пресни (Социально-экономическое …, 1999)]. Особенностью настоящего исследования была потребность увязать анализ с вопросами местного значения и расходными обязательствами органов местного самоуправления (МСУ)¹¹ и предложить корректировку муниципальной социально-экономической политики. Для решения поставленных задач исследователями был разработан набор из 223 статистических показателей, еще 17 показателей были дополнительно предложены депутатами Муниципального совета и местной администрацией. По условиям технического задания горизонт исследования ограничен последним десятилетием (2010–2019), в случае отсутствия данных – глубиной имеющейся статистики. Такой подход обеспечил наиболее достижимую точность и репрезентативность результатов исследования, но оказался весьма трудным в реализации: сбор данных осуществлялся по крупицам, а в ряде случаев пришлось прибегнуть к реконструкции данных.

Цель настоящей статьи – описание и оценка методов реконструкции данных муниципальной статистики, примененных нами в исследовании внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга. Задачи включают общую оценку полноты и качества муниципальной статистики в городе федерального значения Санкт-Петербурге; выявление отсутствующих или противоречивых статистических данных о социально-экономическом развитии внутригородского муниципального образования Владимирский округ; презентацию примененных методов реконструкции статистических данных на примерах численности населения, структуры локальной экономики, автомобилизации, обеспеченности социальной и парковочной инфраструктурой; оценку достоверности и применимости полученных данных для анализа социально-экономического развития муниципалитета и оценки эффективности деятельности органов МСУ.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Отсутствие или низкое качество статистики в разрезе муниципальных образований неоднократно отмечались в работах экономико-географов в отношении социально-экономического развития городов (Зубаревич, 2010, 2013), территориальной структуры доходов и расходов федерального и региональных бюджетов (Кузнецова, 2019), транспорта (Крылов, 2017) и др. Проблему признают и специалисты по статистике, хотя называют различные причины сложившегося положения дел – от дефицита ресурсов, закрытости органов государственной власти друг от друга и МСУ, различия методик государственного и ведомственного учета (Леонов, 2015) до, на первый взгляд, экзотической, но интуитивно понятной зависимости качества собираемых данных от присутствия сильной личности среди руководителей муниципальных органов (Мокренский, 2018). Наиболее подробный анализ проблем качества муниципальной статистики дан О.А. Моляренко (2016, 2019), однако эмпирическая часть ее исследований не затрагивает внутригородские муниципальные образования.

В городе федерального значения ведение муниципальной статистики осложняется чересполосицей полномочий и ответственности органов государственной власти, МСУ и различных ведомств на одной территории: в административно-хозяйственном отношении внутригородское пространство представляет собой “лоскутное одеяло”.

Основной источник муниципальной статистики – База данных показателей муниципальных образований (БДПМО)²² наполняется в Санкт-Петербурге крайне нестабильно. На графике, составленном автором по данным Петростата в отношении Владимирского округа, хорошо видно ежегодное изменение набора доступных показателей (рис. 1). Непрерывно представлены за последнее десятилетие лишь 8 показателей, многие отрывочно даны за 1–3 года, что препятствует ретроспективному анализу.

Из массива федеральных данных исследователям внутригородских муниципальных образований остается опираться на обширную налоговую статистику, слабо верифицируемую электоральную статистику ГАС “Выборы” и устаревшие данные Всероссийской переписи населения 2010 г.

Открытые данные Правительства Санкт-Петербурга и его подразделений, а также различных региональных организаций, как правило, не дифференцированы до муниципального уровня. Региональные власти ведут мониторинг социального и экономического развития внутригородских муниципальных образований и оценки эффективности органов МСУ³³, однако набор из 16 позиций весьма ограничен, а оценка по валовым и удельным показателям методически небезупречна, что будет показано далее.

На муниципальном уровне “организация в пределах ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования” отнесена к вопросам местного значения муниципалитетов, однако полномочие обусловлено “предоставлением указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации”⁴⁴, что зачастую трактуется как сбор данных лишь по запросу государственных органов. Фактически органы МСУ собирают собственные данные, как правило, лишь для отчетов о проделанной работе.

Поскольку открытые данные содержали лишь часть необходимой информации, нами были подготовлены и направлены через местную администрацию запросы в более чем 40 организаций, часть из которых предоставили ведомственную статистику. К сожалению, во многих случаях выяснилось, что адресаты не ведут учет необходимых сведений или отказываются предоставлять их по запросу органов МСУ, а в ряде случаев мы столкнулись с существенными расхождениями данных различных ведомств.

ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

При реконструкции данных муниципальной статистики объектом исследования являлись общественно-географические характеристики Владимирского округа. В настоящей статье в качестве конкретных объектов использованы численность населения, структура малого бизнеса, автомобилизация, обеспеченность парковочной и социальной инфраструктурами.

Владимирский округ расположен в центральной части Санкт-Петербурга, юго-восточнее пересечения Невского проспекта и набережной реки Фонтанки (рис. 2). По данным Петростата, численность населения Владимирского округа составляет 58.8 тыс. чел. (2020). Второй по людности в историческом центре (39-й в городе), округ охватывает довольно компактную территорию (2.43 км²), что определяет высокую для центра плотность населения (24.2 тыс. чел./км² в 2020 г.). Центральное положение в городе обеспечивает относительно благополучную бюджетную ситуацию: среднегодовые исполненные доходы местного бюджета за 2011–2020 гг. составили 133 млн руб., расходы – 131 млн руб., округ не относился к числу дотационных. Работают представительный и исполнительный органы МСУ – Муниципальный совет из 20 депутатов и местная администрация.

МЕТОДЫ, РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Реконструкция статистики широко применяется в работах по исторической географии, истории, социологии, в частности методами разделения агрегированных данных (Саломатина, 2014), корреляционных плеяд (Дмитриева, 2002), сравнительным методом (Юмагузин, Винник, 2019). В социально-экономических исследованиях на городском и муниципальном уровнях исследователи стремятся преодолеть дефицит данных, применяя статистические методы: кластерный анализ (Солосина, 2018), корреляционно-регрессивный анализ (Моделирование …, 2018; и др.), разработку нескольких альтернативных методов оценки недоступного показателя (Экономика …, 2020), обращение к качественным экспертным оценкам (Доклад …, 2020) и социологическим опросам (Социально-экономическое …, 2018). В настоящей статье описание методов объединено с представлением и обсуждением результатов исследования, поскольку в каждом отдельном случае пришлось применить изрядную долю изобретательности, разрабатывая метод реконструкции, отталкиваясь от специфики доступных косвенных данных.

Численность населения. Низкое качество учета населения в России является общепризнанным, однако на муниципальном уровне ошибки статистики наиболее проблематичны, поскольку влияют на расчет нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и оценку потребностей в муниципальных услугах.

“Оценка численности населения на 1 января текущего года” – один из 8 стабильных показателей БДПМО. Однако, как видно на графике (рис. 3), количественные показатели и даже динамика государственной статистики заметно расходятся с данными ведомственного учета организаций, обслуживающих местное сообщество: Жилищного комитета Санкт-Петербурга (обеспечивает содержание и ремонт жилого фонда)⁵⁵, отдела вселения и регистрационного учета граждан жилищного агентства Центрального района⁶⁶, городской поликлиники № 37⁷⁷, а также с электоральной статистикой ГАС “Выборы”⁸⁸. Органы внутренних дел не предоставили данные по запросу местной администрации; собственного учета населения органы МСУ не ведут.

Разумеется, данные указанных ведомств имеют свою специфику и не могут сопоставляться буквально. Однако нельзя оставить без внимания, что одномоментно разброс данных из различных источников достигает 9%, а в ретроспективе государственная и ведомственная статистика демонстрировали буквально разнонаправленную динамику. По данным Петростата, численность населения округа за последнее десятилетие была подвержена сильным колебаниям (амплитуда в 3.5 тыс. чел., или 6%), при этом начальная и конечная точки отрезка (2010 и 2020 гг.) находятся в примерном равновесии. Колебания весьма чувствительного и самоорганизованного массива – контингента поликлиники были не столь существенными (амплитуда в 1.6 тыс. чел., или 2.9%).

К сожалению, для косвенной оценки нам не были доступны дорогостоящие большие данные, не удалось получить по запросу данные учета энергопотребления. Однако ГУП “Водоканал Санкт-Петербурга” предоставил сводные показания учета водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования за 2015–2020 гг. по группам потребителей⁹⁹. Из массива были отфильтрованы показания по группе “Исполнители коммунальных услуг”, включающие поставки управляющих компаний бытовым потребителям¹⁰¹⁰. Норма расхода воды в жилых зданиях на одного жителя составляет 180 л в сутки в домах с местными водонагревателями и 210 л в сутки в домах с централизованным горячим водоснабжением¹¹¹¹. Поскольку к последним на территории округа относятся лишь менее 4% жилых домов, для расчета численности населения был использован первый норматив с пересчетом показаний приборов учета из кубометров в литры (табл. 1).

Разумеется, формальность норматива потребления не может обеспечить такой строгой точности оценки численности населения, как представлено в табл. 1. Расчетные значения оказались сопоставимы с данными государственной и ведомственной статистики (особенно впечатлило почти буквальное совпадение расчета с оценкой Росстата в 2018–2019 гг. и данными регистрационного учета граждан в 2020 г.), но выявили более контрастную отрицательную динамику численности населения в последние годы.

Решение проблемы видится как в скорейшей интеграции ведомственных данных в едином федеральном регистре сведений о населении и предоставлении доступа к нему органам МСУ, так и в более широком привлечении органами государственной статистики косвенных данных для оценки численности населения в межпереписной период.

Малый бизнес. Достоверные знания о местной экономике – необходимая основа социально-экономического развития территории и качественного бюджетного прогнозирования. Для петербургских муниципалитетов наиболее важны сведения о субъектах малого бизнеса, поскольку их налоговые поступления долгие годы составляли базу доходов местных бюджетов. В 2020 г. 60% суммарных доходов местных бюджетов в Санкт-Петербурге обеспечивали три специальных налоговых режима: УСН (упрощенная система налогообложения) (40%), ЕНВД (единый налог на вмененный доход) (16%) и патентная система налогообложения (4%)¹²¹². Во Владимирском округе специальные режимы обеспечивали 3/4 доходов местного бюджета (42, 28 и 5% соответственно, 2020)¹³¹³. Сложившаяся система представлялась логичной, поскольку мотивировала МСУ развивать ведущую силу местной экономики: содействие развитию малого бизнеса входит в число вопросов местного значения петербургских муниципалитетов. В результате изменения законодательства в 2021 г. экономическая логика была нарушена: ведущим источником доходов местных бюджетов в Санкт-Петербурге стали безвозмездные перечисления из регионального бюджета (78%), некоторая заинтересованность в развитии местной экономики сохранилась лишь благодаря передаче муниципалитетам части доходов от НД-ФЛ.

Государственная статистика исчерпывается двумя показателями БДПМО по состоянию на 2015 г. – “Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тысяч человек населения” (1152.02 ед.) и “Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предпринимателей в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций” (51.6%), из которых арифметически рассчитываются число субъектов МСП – 7100 ед., количество занятых в них – 13.1 тыс. чел. и среднее число работников на субъект МСП – 1.85 чел.

Согласно налоговой статистике¹⁴¹⁴, в 2015 г. специальные налоговые режимы использовали 5307 налогоплательщиков (3632 организации и 1675 ИП): по этому признаку можно предположительно отнести их к малому бизнесу, выделив из общей структуры МСП. Произведение среднего числа работников в МСП на количество пользователей специальных налоговых режимов, сдавших ненулевую отчетность (4061), позволяет приблизительно оценить численность занятых в 7.5 тыс. чел., что вдвое ниже данных государственной статистики. Наконец, число плательщиков НДФЛ – ИП, глав КФХ, нотариусов и адвокатов составило 5302 чел. (2015). Учитывая городские условия и ограниченность числа нотариусов и адвокатов, можно предположить, что подавляющее большинство в данной группировке составляют индивидуальные предприниматели.

Из-за различий методики подсчета трудно выявить, насколько эти множества пересекаются между собой, но возможно оценить диапазон числа субъектов малого бизнеса от 7.1 тыс. (Петростат) до 8.9 тыс. (ФНС: все организации со специальным налоговым режимом + все ИП). По той же методике число работников малого бизнеса можно оценить в диапазоне от 9.0 тыс. чел. (ФНС: все организации со специальным налоговым режимом с ненулевой отчетностью + все ИП) до 13.1 тыс. чел. (Петростат).

Такие методы реконструкции данных муниципальной статистики дают весьма грубую оценку и требуют проверки, кроме того, данные БДПМО весьма устарели. Однако наши попытки получить более свежие и точные данные не увенчались успехом. Федеральная налоговая служба ведет Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, но на запрос местной администрации сообщила, что предоставление сведений из него “законодательством не предусмотрено”¹⁵¹⁵, адресовав к реестру на своем официальном сайте. Доступный на сайте реестр не имеет муниципального деления и не содержит сведений о месте регистрации субъектов, что делает самостоятельную выборку данных невозможной.

В реконструкции данных Единого реестра в нашем случае помогло то обстоятельство, что Владимирский округ обслуживает налоговая инспекция, в ведении которой состоят всего два муниципалитета. Относительно небольшая людность соседнего МО № 78 (соотношение 1/5 к Владимирскому округу) позволяет предположить, что данные в большой степени репрезентативны для нашего округа. Парсинг данных Единого реестра позволил получить 3600 позиций по первым четырем цифрам ИНН (7840), соответствующим коду налоговой инспекции. Выборка очищена от 116 позиций, которые при проверке оказались зарегистрированы в других субъектах РФ, в отфильтрованном массиве остались 3484 субъекта МСП (3193 организация и 291 ИП). Приведение к пропорциям населения позволяет оценить число субъектов МСП на территории Владимирского округа в 2.8 тыс. ед. (2020), что в 2.5 раза меньше устаревших данных БДПМО.

Классификация массива по группировкам основного вида экономической деятельности позволяет установить отраслевую структуру МСП на территории, обслуживаемой налоговой инспекцией (табл. 2).

Ценность полученных данных состоит в возможности таргетировать содействие развитию малого бизнеса, которое остается вопросом местного значения. Следует признать, что в предыдущие годы муниципалитет исполнял полномочие сугубо формально: ассигнования по соответствующей муниципальной программе составляли 15 тыс. руб. в год, из которых фактически не исполнено ни копейки. Абсурдными выглядели результаты самооценки, в которой местная администрация констатировала рост эффективности программы и рекомендовала продолжать ее исполнение. По итогам исследования муниципалитету рекомендовано коренным образом пересмотреть муниципальную программу: существенно увеличить ассигнования и предусмотреть конкретные меры поддержки для выявленных отраслей местной экономики.

Социальная инфраструктура. Данные БДПМО об обеспеченности населения округа социальной инфраструктурой ограничены всего двумя показателями: “Дошкольные образовательные организации” и “Число мест в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми” за 2009–2010 гг. Внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга не отвечают за непосредственное оказание социальных услуг (образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.) и реализуют лишь отдельные мероприятия в сотрудничестве с расположенными на их территории государственными учреждениями социальной инфраструктуры (организация досуга, местных праздников, военно-патриотического воспитания и т.д.). Социальная инфраструктура выступает как бы проводником для обеспечения местного сообщества муниципальными услугами и мероприятиями, поэтому оценка проведена нами по двум критериям: пешеходной доступности и охвату соответствующими учреждениями целевой группы местного сообщества. Пешеходная доступность выявлена традиционным методом изохрон, на картосхеме она показана для общеобразовательных школ (рис. 4).

Хотя на северо-востоке наблюдается дефицитная зона, сеть школ обладает высокой плотностью и пригодна для наибольшего территориального охвата местного сообщества муниципальными мероприятиями. Библиотеки, подростковые клубы, учреждения здравоохранения образуют более обширные дефицитные зоны, поэтому работа на их базе может быть ориентирована на специализированные задачи или отдельные части округа.

Социальное учреждение рассматривается не только как помещение, но как непосредственный инструмент взаимодействия муниципалитета с соответствующей целевой группой местного сообщества: школьниками, подростками, пенсионерами и т.д. Для определения охвата социальными учреждениями целевых групп местного сообщества нам также пришлось прибегнуть к реконструкции данных. Данные о контингенте были собраны из публичных отчетов социальных учреждений, размещенных на их официальных сайтах, а в случае отсутствия таковых – путем запроса в самом учреждении. В отсутствие более актуальных данных численность целевой группы оценена по возрастной структуре населения, рассчитанной как экстраполяция пропорций, выявленных Всероссийской переписью населения 2010 г., к людности на 2020 г. В качестве расчетных возрастных страт целевых групп приняты максимально возможная (maх) в соответствии с нормативными документами и минимально необходимая (min), рассчитанная автором. Например, для яслей и детских садов максимально возможной принята совокупная численность детей в возрасте от 0 до 8 лет, минимально необходимая – в возрасте с 3 до 7 лет. Результаты реконструкции данных представлены в табл. 3.

Такой метод реконструкции данных позволил сделать вывод о неэффективности ряда существующих практик работы муниципалитета. Например, работа с детьми и подростками через школы оставляет без муниципальных услуг около 40% жителей школьного возраста, наблюдается заметное сокращение охвата целевой группы по ступеням: от 3/4 в начальной школе до почти 1/4 среди выпускников. Муниципалитету рекомендовано найти новые формы работы с целевой группой через внешкольные события по месту жительства.

Автомобилизация. Статистика автомобилизации необходима для развития транспортной инфраструктуры, а также позволяет, на наш взгляд, сделать некоторые выводы о материальном положении местного сообщества. БДПМО соответствующего показателя не содержит, а ГИБДД в ответ на запрос местной администрации отказалась предоставить данные о зарегистрированных автомобилях, так как “в действующем программном обеспечении Госавтоинспекции 〈…〉 не предусмотрена возможность выбора транспортных средств 〈…〉 по признаку территориальных муниципальных образований”¹⁶¹⁶. Несмотря на это, данные об автомобилизации были извлечены нами из отчетности по транспортному налогу, опубликованной ФНС России. Эти данные релевантны для муниципальной статистики, поскольку налог уплачивается по месту нахождения транспортных средств, которым закон признает место нахождения организации (ее обособленного подразделения) или место жительства (место пребывания) физического лица¹⁷¹⁷. Всего на территории Владимирского округа зарегистрировано 20 714 транспортных средств¹⁸¹⁸, из которых 15 478 легковых автомобилей (порядка 85%) принадлежат гражданам, остальные юридическим лицам. По нашим расчетам, автомобилизация населения округа плавно снижается с 303 (2012) до 259 (2019) наземных транспортных средств на 1000 чел., расчет исключительно по легковым автомобилям сокращает показатель до 233 на 1000 чел. (2019), что заметно ниже средних значений по России (315) и Санкт-Петербургу (304)¹⁹¹⁹.

Данные налоговой статистики о мощности транспортных средств позволяют произвести косвенную оценку материального положения жителей округа в сравнении с данными по Санкт-Петербургу в целом (рис. 5). В оценке мы исходим из предположения, что мощность двигателя связана со стоимостью приобретения и содержания автомобиля, следовательно, материальными возможностями собственника.

Представленная на диаграмме динамика количества автомобилей в собственности граждан позволяет сделать вывод о стабильности средней и высшей имущественных групп (число автомобилей в них за 8 лет изменилось незначительно) и существенном (на 53%) сокращении низшей группы. Наряду со снижением общего числа плательщиков транспортного налога за тот же период на 45% динамика может свидетельствовать об ухудшении материального положения местного сообщества в целом. Кроме того, в округе наблюдается более контрастное социальное расслоение: доли владельцев наименее (до 100 л.с.) и наиболее (свыше 250 л.с.) мощных транспортных средств превышают аналогичные среднегородские показатели в совокупности на 7.6%.

Парковочная инфраструктура. Органы МСУ в Санкт-Петербурге отвечают за организацию парковочных мест на внутридворовых территориях, однако каких-либо данных, необходимых для обеспечения этих полномочий БДПМО не содержит.

Расчеты по данным сервиса 2GIS, верифицированные полевыми наблюдениями, позволили установить, что парковка занимает 20.8 тыс. пог. м. улично-дорожной сети (УДС), на которых организовано 4483 парковочных места, из них 3965 параллельно тротуару и 518 “елочкой”.

Агрегированные данные о парковочных местах на внутридворовых территориях отсутствуют, поэтому потребовалась их реконструкция полевыми методами. Методика обследования включала обход дворов многоквартирных жилых домов в будни в вечернее время и дворов нежилой застройки в будни в рабочее время. При обследовании визуально оценивалось максимально возможное количество парковочных мест для одновременного использования при условии, что все машины смогут беспрепятственно выехать из двора, и фиксировалось фактическое количество машин, стоящих во дворе в момент посещения. В результате измерений выведена расчетная формула:

где k – коэффициент запаркованности двора, V – наблюдаемое количество автомашин, p – максимально возможное количество парковочных мест для одновременного использования.

Всего исследована 591 физически доступная внутридворовая территория, выявлено 5707 парковочных мест. По нашим расчетам средний коэффициент запаркованности дворов во Владимирском округе составляет 0.5. Однако выявлены 12 дворов с коэффициентом выше единицы (показатели от 1.03 до 2.33). В большинстве случаев это малые дворы-колодцы, где размещены менее 10 автомобилей. Этот феномен, вероятно, объясняется действием механизмов низового самоуправления, позволяющим автовладельцам координировать усилия при использовании дефицитного пространства. К сожалению, такое самоуправление остается стихийным: лишь в одном из 12 дворов объединение собственников жилья зарегистрировало право на земельный участок, используемый жителями для парковки.

Пространственная организация парковочной инфраструктуры на улично-дорожной сети (рис. 6а) и внутридворовых территориях (рис. 6б) схожа и взаимообусловлена: внешние парковки подчинены общегородским функциям, обслуживая Невский пр., Владимирскую пл. и ул. Рубинштейна; внутридворовые парковки слабо связаны с локальной системой расселения и в основном компенсируют дефицит мест на УДС. Территориальное распределение дворов с разной степенью запаркованности (рис. 6в) более дробно повторяет картину плотности населения (рис. 6г).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга в 2022 г. предусмотрено включение территории Владимирского округа в платную парковочную зону с правом льготной оплаты или бесплатного пользования для местных жителей. Наши расчеты показывают, что массив частного автотранспорта жителей округа в 3.5 раза превышает емкость парковочной инфраструктуры УДС и в 1.5 раза – суммарную емкость УДС и внутридворовых территорий. Таким образом, введение зоны платной парковки не решит поставленных задач без дополнительных мер по развитию парковочной инфраструктуры.

Примененный метод представляется наиболее точным, поскольку данные собраны в результате полевого наблюдения на местности. Визуальная оценка повышает точность данных по сравнению с аналогичным геоинформационным исследованием, позволяя учесть конкретные местные условия и объекты, нераспознаваемые инструментами ГИС.

Оценка эффективности органов МСУ. БДПМО содержит раздел “Показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”. Из 100 заявленных показателей для Владимирского округа доступны только 6 (в том числе такой экзотический как “Доля прибыльных сельскохозяйственных организаций” со значением 50% в 2020 г.), лишь один показатель (“Среднегодовая численность постоянного населения”) имеет временной ряд более одного года. В отсутствие данных Правительство Санкт-Петербурга оценивает эффективность органов МСУ по 16 собственным валовым и удельным показателям, связанным с объемом бюджетных ассигнований, количеством проведенных мероприятий, числом их участников²⁰²⁰, по существу, отражающим, не эффективность, а активность муниципалитетов. Отсутствие муниципальной статистики эффективности представляется существенной проблемой, поскольку не позволяет измерить воздействие реализованных муниципалитетом мер на ситуацию в округе. Преодолевая это искажение, мы стремились деконструировать сущность каждого вопроса местного значения и реконструировать статистические данные, обнаруживающие конкретные результаты его исполнения.

Примером такого подхода является оценка эффективности исполнения вопроса местного значения “проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан”. Правительство Санкт-Петербурга оценивает эффективность его выполнения показателем удельного веса населения МО, принявшего участие в военно-патриотических мероприятиях. Следуя этой логике, ожидаемые конечные результаты муниципальной программы “Военно-патриотическое воспитание граждан” сформулированы в неизмеримых категориях (“рост патриотического сознания граждан, возрождение духовных ценностей”), а целевым индикатором признана удельная посещаемость мероприятий гражданами “в возрасте от 8 до 70 лет”²¹²¹. Местная администрация ежегодно оценивала программу как эффективную и рекомендовала продолжать ее исполнение.

Деконструкция вопроса местного значения приводит к норме Федерального закона²²²², которой военно-патриотическое воспитание граждан определено как “форма обязательной и добровольной подготовки гражданина к военной службе”. Таким образом, законом строго определена цель управленческого воздействия и целевая группа – граждане, готовящиеся к военной службе, которые приняты нами за основу для реконструкции статистических данных.

По данным ВПН в 2010 г. на территории округа проживало 4.1 тыс. мужчин призывного возраста (18–26 лет) и 2.6 тыс. мальчиков школьного возраста (6–17 лет). Сколько из них были призваны на военную службу и нуждались в подготовке к ней? По закону призывные комиссии формируются в границах муниципальных образований под председательством глав местных администраций, однако, как выяснилось, фактически учет призывников в Санкт-Петербурге ведется лишь по административным районам. Опираясь на доброжелательные отношения местной администрации и военного комиссариата Центрального района, удалось использовать наиболее точный метод реконструкции данных – военкомат самостоятельно выполнил выборку в отношении муниципалитета по архивным данным первичного учета²³²³.

Как показано на графиках рис. 7, рост расходов и количества участников муниципальной программы по военно-патриотическому воспитанию граждан происходили на фоне лавинообразного сокращения призыва в Вооруженные силы (в 3.2 раза за десятилетие) и роста расходов в расчете на одного призывника в 9 раз. Мероприятия программы были слабо связаны с целевой группой или охватывали ее незначительную часть (например, одна из мер программы – вручение смартфонов в разные годы охватывала от 4 до 8% призывников). В таких условиях не приходится говорить об эффективности бюджетных расходов и управленческого воздействия. Таким образом, реконструкция статистической оценки эффективности органов МСУ требует деконструкции целей управленческого воздействия, предусмотренного вопросом местного значения, и взаимной увязки количественного целевого показателя с расходами на его достижение. В приведенном случае органам МСУ рекомендовано пересмотреть муниципальную программу: не подменять конкретно определенное полномочие массовой милитаризацией населения и сосредоточить усилия на допризывной подготовке граждан, готовящихся к военной службе.

ВЫВОДЫ

Органы МСУ в Санкт-Петербурге не обладают достоверными статистическими данными, необходимыми для исполнения вопросов местного значения (такими как численность населения, структура малого бизнеса, обеспеченность инфраструктурой и т.д.). БДПМО Петростата нестабильна по объему показателей и не позволяет проследить социально-экономическое развитие муниципалитета даже в краткосрочной ретроспективе. Отсутствие данных ведет к неэффективности деятельности органов МСУ, которая не выявляется валовыми и удельными показателями, применяемыми для оценки региональными властями.

Доступ органов МСУ к ведомственной статистике сокращается по иерархическому принципу: на локальном уровне не было ни одного случая отказа в предоставлении данных по запросу местной администрации независимо от подчиненности организации, движение вверх по иерархическим уровням (районный, городской, федеральный) мультиплицировало случаи отказов.

Преодоление острого дефицита данных видится в обязательной увязке БДПМО с вопросами местного значения конкретного типа муниципалитетов, а также обязательным дроблением ведомственной статистики до муниципального уровня и ее публикации в составе ведомственных открытых данных в тех случаях, когда законом предусмотрено участие органов МСУ в решении соответствующего вопроса. В ряде случаев, наоборот, представляется разумным освободить МСУ от обязанностей и расходных обязательств, не обеспеченных данными. Так, органы МСУ в Санкт-Петербурге наделены рядом вопросов местного значения и расходными обязательствами в правоохранительной сфере (участие в профилактике правонарушений, незаконного потребления наркотиков, терроризма и экстремизма). Однако данные по ним недоступны: “формирование статистической отчетности на уровне муниципальных образований Санкт-Петербурга действующими нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность органов внутренних дел, не предусмотрено”²⁴²⁴, а сведения о проявлениях терроризма и экстремизма и вовсе “составляют государственную тайну”²⁵²⁵, что аннигилирует эффективность принимаемых мер и обязательных расходов местных бюджетов.

Реконструкция муниципальной статистики – это вынужденный шаг, обусловленный отсутствием или закрытостью необходимых данных. Методы реконструкции включают анализ на основе сравнения данных государственной статистики с доступными ведомственными данными, экстраполяцию ретроспективных данных, агрегацию данных по косвенным признакам, приведение данных из альтернативных источников, полевое обследование, систематизацию на основе данных первичного учета. Наиболее достоверными представляются данные, собранные двумя последними способами, поскольку они обеспечены непосредственным (визуальным или документарным) контролем. Среди открытых данных более убедительны данные автоматизированной и обеспеченной персонализированным учетом налоговой статистики, а также данные ведомственного учета организаций с обязательной публичной отчетностью. Наибольшие сомнения вызывают расчеты на основе ведомственной статистики организаций, получающих бюджетные средства по подушевому принципу и не ведущих исчерпывающей публичной отчетности (например, жилищных служб), поскольку они материально заинтересованы в завышении подушевых показателей. Расчеты на основе противоречивых данных являются наиболее грубыми и могут рассматриваться только для оценки диапазона.

Представленные в настоящей статье методы реконструкции данных муниципальной статистики разработаны для внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, однако могут быть применимы и для других типов муниципальных образований во взаимосвязи с их вопросами местного значения.