Известия Русского географического общества, 2022, T. 154, № 1, стр. 3-16

ИЗУЧЕННОСТЬ ВОПРОСА И ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Муниципальное стратегическое планирование, уже более 25 лет используемое в России, по-разному проявляется в разных частях страны и изменяется со временем. Этот процесс стал предметом научных исследований, выявляющих и обобщающих наблюдаемые тенденции. Есть работы, анализирующие муниципальное стратегирование в масштабах всей страны и всех типов муниципальных образований (МО), есть статьи по отдельным типам – например стратегиям наукоградов [19], городов [14] или сельских поселений [5].

В нескольких работах изучались именно стратегии арктических муниципалитетов. Ситуация по состоянию на начало 2010-х гг. отражена в [4], где отмечено, что стратегии разработали около трети от общего числа городов Севера и Арктики РФ, но содержание и процесс разработки часто не соответствовали принципам стратегического управления. В статье [16] рассмотрено 108 муниципальных образований российского Севера и Арктики с численностью населения от 20 до 100 тыс. человек. В 44 из них за период 2000–2012 гг. были приняты стратегические документы, относительно которых автор фиксирует ряд проблем: низкое качество разработанных стратегий, излишняя оптимистичность, непубличный характер и др.

Наше обращение к арктической тематике было обусловлено задачами научного обеспечения Конкурса муниципальных стратегий “Лучшая реализующаяся стратегия в Арктике”, прошедшего в 2021 г. в рамках XIX Общероссийского форума “Стратегическое планирование в регионах и городах России”. При подготовке конкурса весной 2021 г. был проведен сбор данных о наличии стратегий по всем МО Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ). Это до сих пор является нетривиальной задачей, несмотря на наличие Государственной автоматизированной информационной системы “Управление” (ГАСУ), где должны бы находиться сведения обо всех стратегических документах. По открытым источникам в Интернете найдено 76 стратегических документов, при том, что в ГАСУ их было только 37. Число МО–стратегов, то есть разработавших хотя бы одну стратегию – 70 (в некоторых МО было принято больше одной стратегии).

С высокой долей вероятности можно утверждать, что доля МО, практикующих стратегическое планирование в АЗРФ (табл. 1), выше, чем в среднем по России; например, для всех городских поселений по стране эта доля составляет около 6% [7]. Кроме того, стратегами являются все 12 МО АЗРФ с населением более 50 тыс. чел., что также выше, чем в целом по стране: например, в период с 2014 по 2019 гг. стратегами были лишь 45% городов России с населением более 100 тыс. чел. [6].

Среди недостатков практики стратегирования часто указывается на слабый учет особенностей объекта стратегирования, похожесть стратегий, написанных “под копирку”. Насколько справедлив этот упрек применительно к муниципальным арктическим стратегиям? При первичном изучении собранных стратегий был апробирован подход к оценке текстов стратегий с точки зрения отражения в них арктической специфики [15]. В настоящей статье этот подход доработан в части уточнения понятия “арктическая специфика” и детализации анализа путем сопоставления объективной выраженности элементов арктической специфики в каждом МО и проявленности арктической специфики в тексте стратегии.

Цель исследования – оценить практику муниципального стратегического планирования в Арктике с точки зрения учета арктической специфики в текстах стратегий. В задачи исследования входят:

• Формализация понятия “арктическая специфика” для целей исследования; определение элементов арктической специфики.

• Разработка методики и оценка выраженности элементов арктической специфики в 20 изучаемых МО.

• Выявление проявленности арктической специфики в текстах 20 муниципальных стратегий.

• Сопоставление по каждому МО объективной выраженности и проявленности арктический специфики в тексте муниципальной стратегии.

Основными методами исследования послужили экспертные оценки, изучение и кодификация текстов стратегических документов. Для изучения выбрано множество из 20 МО, имеющих актуальные стратегии развития. В выборку вошли все МО, участвовавшие в упомянутом конкурсе муниципальных стратегий и несколько других, отобранных с целью сделать выборку представительной по типам МО и субъектам Федерации. Таким образом, изучено порядка 25% от всех МО-стратегов АЗРФ (8 муниципальных районов/округов, 7 городских округов, 2 городских и 3 сельских поселения) (табл. 2).

АРКТИЧЕСКАЯ СПЕЦИФИКА: ОБЗОР ПОДХОДОВ

Эффективность стратегического планирования тем выше, чем точнее учтены местные особенности и уникальные преимущества объекта стратегирования. Нет двух одинаковых объектов, но определeнная типизация возможна и полезна. Поэтому первой задачей стал поиск элементов арктической специфики, по выраженности которых можно было бы выделить группы МО, дифференцированные по применимости некоторых модельных блоков стратегий развития.

Территория АЗРФ огромна и разнообразна. Выраженность различных элементов арктической специфики сильно варьирует в разных ее частях. В поисках опоры для выявления элементов арктической специфики полезно обратиться к фундаментальной проблематике определения свойств и обозначения границ АЗРФ.

В 1930-х гг. появилась первая схема районирования Арктики С.В. Славина с разделением на Ближний и Дальний Север. В качестве признаков Дальнего Севера Славин называл низкую плотность населения и климатические условия, в которых невозможно растениеводство (цит. по [18, с. 70]). Подобными вопросами в Канаде занимался Л.-Э. Амлен [22]. Учет особенностей Арктики в вопросах Арктического права глубоко изучен в монографии Института регионального консалтинга [13]. Сегодня различные подходы к определению границ Арктики можно обнаружить в научных работах, отчетах министерств и ведомств и нормативных источниках. Эти подходы можно разделить на три группы.

Использование одного критерия. Отнесение территории к Арктике в таких подходах определяется на основе бинарного ответа на один вопрос, например: наличие выхода к Северному Ледовитому океану; расположение за Северным полярным кругом [10], за границей тундры или за определенной климатической изотермой. Такие подходы удобны в применении, поэтому ими часто пользуются органы власти. Например, в Якутии депутаты неоднократно поддерживали идею проведения границы АЗРФ по Северному полярному кругу. Популярны такие методы и в научных трудах [12]. Минусом использования одного критерия (ландшафтно-зонального, астрономического или климатического) выступает исключение большинства азональных факторов, что приводит к существенному занижению степени “арктичности” у одних территорий и завышению у других.

Использование нескольких критериев. К таким методам можно отнести, например, определение границ Арктики по характеристикам дискомфортности жизнедеятельности населения [2, 11]. Проработан также “метод транспортно-хозяйственного тяготения территорий, примыкающих к Северному морскому пути (СМП) и находящихся в зоне его влияния, с учетом взаимосвязи экономики регионов, формирующих основные грузопотоки на трассе СМП”, разработанный ИЭП КНЦ РАН им. Г.П. Лузина [1, с. 232]. В таких подходах границы Арктики устанавливаются либо экспертно, либо с применением математического моделирования. В.В. Глинский с соавторами предлагают использовать пробит-модель со следующими параметрами: географическое расположение, продолжительность дня, продолжительность зимнего периода, распространение многолетней мерзлоты и среднегодовая температура [3].

Использование интегральных показателей. Подходы данной группы предполагают использование математического аппарата. В АНО НКЦ “Север” предлагают определять границы и районирование Арктики на основе целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика (цит. по [8]). Иерархизация критериев выделения АЗРФ представлена в работе [18]. Авторы вводят три базовых критерия: “Северный полярный круг, выход к акватории Северного Ледовитого океана, связь административно-территориальных образований с акваторией Северного морского пути” [18, с. 74]. Для отнесения к территории АЗРФ необходимо соответствовать любым двум критериям. Если территория соответствует только одному критерию из трех, то применяют еще 7 природно-климатических и 2 социально-экономических критерия.

Наиболее полный список критериев определения АЗРФ дан в работе М.А. Жукова, В.Н. Крайнова и В.М. Телесниной. Авторы выделяют 13 критериев, в том числе и комплексные: биоклиматические характеристики дискомфортности жизнедеятельности человека, транспортно-хозяйственное тяготение территорий к СМП и др. [9].

Анализ существующих методик определения границ АЗРФ и научной литературы по данной теме позволяет констатировать разнообразие и выявить набор критериев (особенностей), используемых в качестве признаков Арктики. Часть этих особенностей получила нормативное закрепление: в Указе Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 “О сухопутных территориях Арктической Зоны Российской Федерации” названо 4 особенности, а в “Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года” (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2020 г. № 645) – 7.

ЭЛЕМЕНТЫ АРКТИЧЕСКОЙ СПЕЦИФИКИ

Выявленный длинный список особенностей Арктики был нами переработан и структурирован с учетом использования для дифференциации арктической территории, задающей дифференциацию стратегий социально-экономического развития на муниципальном уровне. Для этого введено понятие “элемент арктической специфики” – характеристика территории, свойственная Арктике, с подразделением на первичные и производные элементы. Предложено семь первичных элементов арктической специфики, обусловленных географическим положением и природными условиями (табл. 3).

Наличие и выраженность тех или иных первичных элементов определяет возникновение производных элементов арктической специфики, наблюдаемых на территории. Так, “удаленность” в сочетании с “суровостью” предопределяет характер расселения и временность пребывания части населения.

К производным элементам арктической специфики отнесены:

1. Дисперсность, низкая плотность и неравномерность расселения, очаговый характер освоения территории, высокая степень урбанизации.

2. Низкая транспортная доступность, высокая значимость телекоммуникационной инфраструктуры.

3. Повышенная стоимость жизни и производства.

4. Временность пребывания части населения.

5. Деформированность половозрастной пирамиды (сниженная доля пожилых возрастов).

6. Уникальность локальных культур.

7. Возможности для арктического туризма.

8. Моноспециализация большинства поселений, ориентация на экспорт сырьевой продукции, разорванность производственных цепочек, вынос большей части конечных производств за пределы территории.

9. Ограниченные возможности для сельского хозяйства, высокая зависимость от Северного завоза.

10. Повышенные требования к системам жизнеобеспечения, функционированию ЖКХ из-за продолжительного зимнего периода.

11. Особые инженерные и градостроительные условия в связи с распространением зоны многолетней мерзлоты и климатическими характеристиками.

12. Необходимость разработки и внедрения арктических технологий, наличия арктических научных центров.

13. Наличие особых правовых режимов, системы арктических льгот и преференций.

14. Преобладающая роль государства в управлении, зависимость от федерального центра.

Первичные и производные элементы арктической специфики представляют собой набор факторов, которые необходимо учитывать при разработке стратегий социально-экономического развития арктических регионов и муниципалитетов, принимая во внимание степень выраженности каждого фактора на конкретной территории.

ОЦЕНКА ВЫРАЖЕННОСТИ ЭЛЕМЕНТОВ АРКТИЧЕСКОЙ СПЕЦИФИКИ

Принципы и методику оценки выраженности элементов арктической специфики проиллюстрируем на примере первичных элементов.

Для каждого из 20 исследуемых МО была установлена объективная представленность (выраженность) семи первичных элементов арктической специфики по 5-балльной шкале (5 баллов – элемент арктической специфики максимально выражен, 1 балл – элемент арктической специфики не выражен). Оценка проводилась с опорой на существующие исследования (табл. 4). Так, удаленность оценивалась по значению индекса осв-оенности, суровость – на основе характеристики природных условий для жизни, уязвимость – по показателю оценки экологического состояния территории.

Фундаментальная проблема подобной оценки – отсутствие необходимых показателей на уровне МО. Большая часть статистических данных доступна только по субъектам Федерации. Исследования по муниципалитетам фрагментарны. Вследствие этого по некоторым элементам специфики (удаленность, уязвимость, ресурсообеспеченность) за основу оценки принималось значение, установленное для субъекта Федерации, в котором находится муниципалитет, и затем вносилась поправка на основе экспертных представлений авторов статьи.

Для каждого МО помимо балльной оценки каждого элемента определены сумма баллов, число элементов с максимальной выраженностью и перечень таких элементов (табл. 5). Эти характеристики позволяют проводить дробную дифференциацию об-ъектов стратегирования с определением специфических аспектов рассмотрения определенных тем стратегии, задаваемых набором первичных и производных элементов арктической специфики.

По сумме баллов наиболее “арктичными” среди изученных МО оказались Алаиховский улус (33 балла), поселок Тикси (32), Салехард (31), село Катравож (31) и Надымский район (30). Меньше всего выражен набор элементов арктической специфики в Костомукше (23) и Апатитах (25).

ОЦЕНКА ПРОЯВЛЕННОСТИ АРКТИЧЕСКОЙ СПЕЦИФИКИ В ТЕКСТЕ СТРАТЕГИИ

Оценка стратегий на предмет проявленности арктической специфики осуществлялась с привлечением студентов НИУ ВШЭ (Санкт-Петербург), проходивших практику на базовой кафедре в Леонтьевском центре. Был разработан перечень арктических элементов/тем/сюжетов, которые могли встречаться в стратегиях развития арктических МО. Каждый элемент оценивался баллами по степени “арктичности” его рассмотрения в тексте документа: 3 балла – “арктичность явно проявлена”, 2 балла – “арктичность проявлена незначительно”, 1 балл – “арктичность не проявлена”.

Полученные оценки позволили рассчитать индекс проявленности арктической специфики при рассмотрении ряда тем стратегий как среднее значение оценок по 20 стратегиям. Значение индекса равное 3 означает, что тема рассмотрена максимально специфично во всех стратегиях, а 1 – что во всех стратегиях данная тема рассмотрена без учета арктической специфики (табл. 6). Видно, что арктические аспекты максимально учитываются при рассмотрении таких тем как транспорт и образ жизни, а минимально – при характеристике расселения и здравоохранения.

Оценка проявленности арктической специфики (как характеристики текста стратегии) не дает полного представления о качестве проработки стратегии без сопоставления с оценкой выраженности арктической специфики (как характеристики территории МО). Например, низкая проявленность специфики рассмотрения вопросов здравоохранения для конкретного МО (например, г. Апатиты) может быть обусловлена низкой выраженностью соответствующих элементов арктической специфики в этом городе.

Сопоставление оценок объективной выраженности арктической специфики в данном МО и проявленности этой специфики при рассмотрении девяти тем в стратегии этого МО позволяет получить характеристику степени учета арктической специфики как разницу балльных оценок проявленности и выраженности по каждой теме и суммарно по стратегии (табл. 7).

Сумму разностей оценок проявленности и выраженности можно считать оценкой адекватности учета арктической специфики в стратегии. Можно видеть, что в нескольких муниципалитетах она близка к нулю, то есть стратегия адекватно учитывает арктическую специфику. В некоторых МО арктическая специфика чрезмерно педалируется (проявленность выше выраженности), но в большинстве случаев арктичность в стратегиях недооценена.

Сопоставление оценки адекватности учета арктической специфики в стратегии (из табл. 7) с суммарной оценкой выраженности первичных элементов арктической специфики (из табл. 5) дает основание для еще более детальной группировки стратегий (рис. 1).

Исследованные стратегии разделились на 4 группы.

“Переарктичные” стратегии (синий цвет на рис. 1). Сюда отнесены стратегии крупных МО Архангельской и Мурманской областей. Можно предположить, что явный переучет арктической специфики в некоторых из этих стратегий выступает частью целенаправленной информационной политики, направленной на привлечение федеральных ресурсов на волне повышенного интереса к арктической теме. Так, в Стратегии Архангельска город позиционируется как “столица Севера”, а флагманские пр-оекты развития Северного Арктического федерального университета и медицинских центров направлены на клиентов и потребителей из других регионов Арктики. Возможность привлекать к разработке стратегий специализированные научные учреждения, расположенные в этих областях, также может быть фактором повышения степени проявленности арктической специфики в стратегиях.

Рис. 1.

Группировка муниципальных стратегий по адекватности учета арктической специфики. Размер круга пропорционален численности населения МО. Составлено авторами.

Fig. 1. Merging of municipal strategies on the basis of the adequacy of the Arctic specifics. The size of the circle is proportional to the population of the municipality. Compiled by the authors.

“Адекватно арктичные” стратегии (зеленый цвет). В этой группе всего две стратегии – Салехарда и Тикси. Муниципалитеты отличаются как высокими показателями выраженности элементов арктической специфики, так и их адекватной имплементацией в тексты стратегий.

“Недоарктичные” стратегии (желтый цвет). Стратегии этой группы недостаточно учитывают арктическую специфику при том, что эта специфика для данных МО имеет относительно невысокую значимость. Стратегия Воркуты занимает промежуточное положение между “переарктичными” и “недоарктичными” стратегиями.

“Критично недоарктичные” стратегии (красный цвет). Группа характеризуется явным недоучетом арктической специфики. Вероятно, это связано, в том числе, с малым размером МО, обусловливающим нехватку ресурсов для разработки стратегий. В результате получаются безликие, похожие стратегии с унифицированными целями, задачами, проектами и мероприятиями. Отсутствие арктической специфики в стратегических документах таких выраженно арктических МО является серьезной проблемой.

ВЫВОДЫ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ

Разработан и апробирован методический инструментарий, позволяющий оценить степень проявленности арктической специфики в стратегии МО в соотнесении со степенью объективной выраженности элементов арктической специфики в данном МО. Для этого составлен список семи первичных и 14 производных элементов арктической специфики, показано, как можно экспертно оценить выраженность первичных элементов, опираясь на имеющиеся исследования и статистические данные.

Для 20 муниципальных стратегий проработаны экспертные оценки выраженности и проявленности арктической специфики в разрезе девяти тем, рассматриваемых в стратегиях. Получены сводные оценки адекватности учета арктической специфики в стратегии. Выявлено четыре группы муниципальных стратегий: “переарктичные”, “адекватно арктичные”, “недоарктичные” и “критично недоарктичные”.

В практике муниципального стратегического планирования в Арктике могут быть полезны разработанные списки первичных и производных элементов арктической специфики, задающие акценты для тематических разделов стратегий. При доработке рассмотренных в статье 20 муниципальных стратегий можно учесть полученные оценки учета арктической специфики.

Исследование может быть расширено на более широкий круг стратегий. При этом целесообразно детализировать критерии экспертных оценок.