Почвоведение, 2019, № 7, стр. 891-898

Развитие техногенеза, расширение масштабов и интенсивности его воздействия на биосферу и ее важнейший компонент – почвенный покров диктует необходимость принятия срочных мер по охране почв. Так, в частности, в резолюции последнего VII съезда Общества почвоведов им. В.В. Докучаева говорится, что “Особую тревогу участников съезда вызывает деградация почв России, которая в условиях нарастающего мирового финансового и экологического кризиса непосредственно угрожает продовольственной и экологической безопасности страны. Во многих регионах России деградация почв и почвенного плодородия уже достигла критического уровня” [19].

Закономерную тревогу научной общественности вызывает явное несовершенство и недостаточность нормативно-правовой базы ответственности землепользователей в области охраны почв, экономической оценки, нормирования, контроля и мониторинга состояния почвенного покрова.

С другой стороны, в стране складывается критическая ситуация с оборотом земли, которая в свою очередь может усугубиться в случае либерализации земельного законодательства (см. проект ФЗ “О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности” [24] и др.). Крайне неудовлетворительное состояние земельных отношений в России в настоящее время можно квалифицировать как хаос. Это также требует неотложных мер в области совершенствования законодательства.

На это прямо указывает Председатель Комитета Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашин: “В основе сегодняшней нездоровой ситуации, по нашему мнению, лежат отсутствие элементарного контроля и надзора в земельной сфере, а также изъяны системы управления земельными ресурсами, рассеянные по разным ведомствам. При этом каждое из них, по-видимому, имеет свою версию трактовки как земельного, так и гражданского законодательства. Особенно больно эта ситуация бьет по нашим самым ценным землям, которые подлежат в соответствии с законом особой охране – землям сельскохозяйственного назначения…” [10, с. 1].

Одним из ключевых законов, который послужит наведению порядка в сфере оборота земли, должен стать проект ФЗ № 83224-3 “Об охране почв” [18], направленный, прежде всего, на юридическое осмысление того, что в обороте находятся не обезличенные земельные участки, а почвы, обладающие плодородием и являющиеся пока единственным источником производства продуктов питания и продовольственной безопасности России.

История этого законопроекта начинается с 1999 г. Первая законодательная инициатива была зарегистрирована уже во втором созыве Государственной думы группой авторитетных депутатов Т.В. Злотниковой (председатель комитета по экологии ГД), Г.И. Галазия (академик РАН), А.Н. Грешневикова (член Союза писателей России), В.М. Костюткина (председатель подкомитета по экологической безопасности), В.В. Тетельмина (заместитель председателя Комитета ГД по экологии), В.С. Вернигоры (член комитета ГД по аграрным вопросам), В.С. Шевелухи (академик РАСХН) и была сформулирована в виде проекта Федерального закона “О почвах”, впервые рассмотренного Советом Государственной думы РФ 01.06.1999 г. За прошедшие с этого момента 15 лет законопроект, который получил в конечном итоге получил наименование федерального закона № 8322.

Проект Ф3 “Об охране почв”, неоднократно рассматривался профильными комитетами и юридическим управлением Государственной думы, Общественной палатой, Правительством Российской федерации. Со всеми этими документами можно ознакомиться в Электронной регистрационной карте законопроекта ФЗ № 83224-3 “Об охране почв”, размещенной на сайте Государственной думы [18].

Столь продолжительный период рассмотрения законопроекта привел к тому, что очень многие важные аспекты охраны почв оказались “растащены” по другим законопроектам природоохранного и природопользовательского профиля (см. например ФЗ “Об охране окружающей среды” [21], ФЗ “О мелиорации земель”, постановление Правительства РФ “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы”, ФЗ № 101 “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” и др.).

С одной стороны, во многих этих законах почва упоминается как важнейший самостоятельный компонент окружающей среды. Например, в ст. 1 (Основные понятия) Федерального закона “Об охране окружающей среды” перечисляются “компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле” [21, с. 1].

С другой стороны, упоминание о почве в этих документах является еще одним тормозом в продвижении проекта № 83224-3 “Об охране почв”, поскольку дает основание противникам его принятия утверждать, что его основные положения в той или иной форме входят в состав уже принятых и действующих законодательных актов. Причем большинство законодателей и представителей исполнительной власти искренне не понимают, в чем разница между “землями” и “почвами”.

Еще одной попыткой создания законодательной базы охраны почв явилось принятие в 2007 г. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ Модельного закона об охране почв [12]. Этот закон, не имеющий прямого юридического действия, направлен, прежде всего, на инициацию принятия подобных законов государствами – участниками СНГ с учетом их региональных и экономических особенностей. Однако, к сожалению, принятие Межпарламентской Ассамблеей этого важного документа не помогло продвижению аналогичного проекта в Государственной думе РФ. Однако выступление С.Н. Чукова на VIII Невском международном экологическом конгрессе 26.05.2017 г. с докладом “Правовые стратегии охраны почв в современном законодательстве Росcии” позволило добиться включения в итоговую резолюцию этого конгресса решения “подготовить новую редакцию модельного закона “Об охране почв”. Во исполнение этого решения в Законодательном собрании г. Санкт-Петербурга была организована экспертная группа по созданию нормативных актов в области охраны городских почв.

Анализ этих действующих законодательных актов показывает, что правовые нормы установлены, в основном, для категории “земель сельскохозяйственного назначения”. Однако ориентация земельного законодательства Российской Федерации на категорию “земли” не учитывает специфические особенности почв как важнейшего компонента окружающей среды. Г.В. Добровольский и Ф.Р. Зайдельман [3] еще в 2005 г. указывали на опасность замены категории “почва” на категорию “земля” при решении прикладных задач мелиорации и земледелия. По их мнению, это может оказаться причиной серьезных ошибок, имеющих опасные экологические последствия.

Полный юридический анализ проекта федерального закона № 83224-3 “Об охране почв” был сделан различными группами юристов (см. Электронную регистрационную карту) [19], в том числе и юристами Санкт-Петербургского государственного университета. Этот достаточно обширный по объему анализ показал, что трудная судьба этого законопроекта и формальная причина его отклонения отчасти связана, с тем, что во многих своих положениях он содержал не вполне корректные со строго юридической точки зрения формулировки.

Одной из ключевых категорий в этих законах является понятийная формулировка основного предмета охраны – почвы. К сожалению, и в Модельном законе и в проекте федерального закона № 83224-3 “Об охране почв” используются достаточно расплывчатые юридически неконкретные определения (табл. 1).

За почти 150 лет существования научного почвоведения детально исследованы процессы формирования и функционирования почв, изучено разнообразие почв земного шара. Почва, как биологически активная части земной поверхности, является важнейшим компонентом биосферы, прямо связанным с выживанием человека как биологического вида, и выполняет важнейшие экологические функции или, другими словами, “экологические услуги”, среди которых следует, прежде всего, указать сохранение биоразнообразия, функцию геохимического барьера, регуляцию газового состава атмосферы и многие другие. Безусловно, почва – сложнейшая природная биокосная система, в пределах которой осуществляется взаимодействие двух глобальных круговоротов – “большого” геологического и “малого” биологического. Хотя для выживания человечества и биосферы в целом “малый”, который, кстати, замыкается той же почвой, – явно важнее.

Однако понимание сложности организации почв и почвенного покрова явно тормозит формулировку юридической категории “почва”. Еще более запутывает ситуацию и тройственное отношение человека к почве – как к природному телу, предмету и продукту труда, которое также усложнило выбор наиболее точного научного определения почвы.

Юридическая неопределенность многочисленных и вполне научно обоснованных определений понятия “почва” приводит к весьма тревожным тенденциям даже в действующем законодательстве. В настоящее время понятие “почва” в системе нормативно-правовых актов активно вытесняется понятием “земля” или “земли”, которое по своей юридической сущности представляет собой, прежде всего, социально-экономическую категорию – участок на поверхности суши и не требует наличия почвы на своей поверхности. Вот, например, как трактует это понятие ГОСТ 17.5.1.05-80: земля – важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства [9]. Чиновникам проще оперировать такой категорией, оставив за скобками сложные и зачастую трудные для восприятия неспециалиста почвенные свойства. Это подтверждается и официальными документами.

Примером вытеснения понятия “почва” из законодательных документов может служить коррекция принятого в 1999 г. закона “О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области”. В сентябре 2011 г. Законодательным собранием Ленинградской области был принят закон № 70-оз “О внесении изменений в областной закон “О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области”. Этот закон в основном направлен на замену категории “почва” на категорию “земля”. Основной смысл этого закона следующий: “слово “почвенного” исключить” или “слова “почвенного плодородия” заменить словами “плодородия земель сельскохозяйственного назначения” [5]. Можно упомянуть в этом же ключе и о вступлении в силу с 1 марта 2008 г. ФЗ “О государственном кадастре недвижимости”, который оперирует только понятием земельных участков, в связи с чем ФЗ “О государственном земельном кадастре” считается утратившим силу.

Таким образом, мы сталкиваемся с ситуацией не только блокирования проекта федерального закона № 83224-3 “Об охране почв”, но и исключения категории “почва” из тех немногих законодательных актов Российской федерации, в которых эта категория пока употребляется. Все это приводит к образованию весьма серьезных “прорех” в законодательстве.

Так, например, многочисленные факты воровства и вывоза плодородных горизонтов почв и, прежде всего, чернозема (начатого, кстати, еще немецкими захватчиками в Великую Отечественную войну), до сих пор являются процветающим видом современного “бизнеса” особенно на северных границах черноземной зоны и Земельный кодекс в данном случае бессилен. Ведь недвижимость и “земли” остаются!

В связи с такой ситуацией сообществу ученых-почвоведов настоятельно необходимо приложить все возможные силы к разработке юридически корректного определения понятия “почва”, иначе мы рискуем вообще утратить этот важнейший объект в современном российском законодательстве. Причем в этом определении нужно постараться отразить не только научное, но и законодательное и разрешительное толкования.

Одно из первых научно обоснованных определений дал В.В. Докучаев 14 апреля 1879 г., в докладе о принципах естественной классификации почв на заседании Отделения геологии и минералогии Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей: “Если изучать почву по ее наиболее типичным, наиболее распространенным и наиболее естественным представителям, тогда неизбежно придется сделать такое определение: Почва – это суть поверхностно лежащие минерально-органические образования, которые всегда более или менее сильно окрашены гумусом и постоянно являются результатом взаимной деятельности следующих агентов: живых и отживающих организмов (как растений, так и животных), материнской горной породы, климата и рельефа местности”. Цит. по [16, с. 6].

Некоторые из существующих определений понятия “почва”, а также определения, приведенные в действующих нормативных актах, приведены в таблице, при анализе которой легко заметить, что законы, ориентированные на сохранение почвенного плодородия, оперируют категорией “плодородия земель сельскохозяйственного назначения”, ГОСТы говорят просто о “плодородном слое почвы” за которым уже утвердилась аббревиатура “ПСП”. Категорией “почва” среди проектов и действующих нормативных актов оперируют в основном документы, направленные на охрану почв и почвенного покрова в целом.

Если формулировка Закона Москвы “О городских почвах” полностью копируется в законопроекте о “Об охране почв в Санкт-Петербурге”, то в “Модельном законе об охране почв” формулировка проекта ФЗ № 83224-3 “Об охране почв” дополнена функциональным блоком (в таблице он отмечен курсивом).

Предлагаемые в этих источниках формулировки практически безукоризненны с точки зрения современных научных представлений о почве как самостоятельном природном теле, но с юридической точки зрения крайне расплывчаты и неопределенны. На их основе весьма трудно доказывать необходимость внедрения категории “почва” вместо, или в дополнение ко всем понятной категории “земля” как участка земной поверхности. По сути, под определение почвы из проекта ФЗ № 83224-3 “Об охране почв” с формально-юридической точки зрения подходит даже асфальтовое покрытие.

Характерно, что “гипноз” сложности почвы не обошел даже профессиональных юристов заинтересованных в охране почв, о чем свидетельствует определение, предложенное Л.А. Мельник – автором кандидатской диссертации на тему “Правовая охрана почв”.

Понятно, что в юридически конкретном определении невозможно отразить все многообразие параметров и свойств, делающих почву – почвой и отличающих ее от горной породы и юридической “земли”. Поэтому в таком определении предлагается ограничиться двумя-тремя важнейшими параметрами. Очень важно, чтобы все параметры такого определения имели конкретные количественные параметры, определяемые надежными сертифицированными методами.

Среди них, конечно, прежде всего – содержание гумуса, которое предлагается оценивать по содержанию в почве углерода органических соединений (углерод по Тюрину или иному методу), и объемная организация почвенной массы, под которой понимается наличие водоустойчивой структуры и порового пространства. Две последние характеристики весьма трудоемки в определении и их можно охарактеризовать одним показателем – плотностью почвы, которая для минеральных гумусовых горизонтов обычно колеблется в диапазоне от 1.2 до 1.8 г/см³. Плотность 1.6 г/см³ считается критической для нормального развития корневых систем растений.

Также несомненную важность имеет глубина, на которую распространяется категория “почва”. Прежде всего, это мощность самой экологически важной и дорогой (с экономической точки зрения) части почвенного профиля – ее гумусового горизонта. Мощность его в разных природных зонах различна, поэтому вряд ли стоит ограничиваться одним значением. Нижележащие горизонты почвенного профиля также имеют определенную экологическую значимость и важность.

Ограничение категории “почва” таким небольшим набором характерных признаков где-то сузит (в него, к сожалению, “не помещаются” органогенные или вулканические почвы), а где-то неоправданно расширит количество природных или рукотворных объектов, относящихся к почвам, но это – очень небольшая часть, которой можно пока пожертвовать для выхода из создавшегося юридического тупика, дающего формальное основание не рассматривать законопроект ФЗ № 83224-3 “Об охране почв”. В дальнейшем, в результате дискуссии (на которую рассчитывают авторы) эта формулировка может быть улучшена и дополнена.

“Дорожная карта” создания определения почвы (корректного с юридической точки зрения) начинается со следующих положений:

1. Почва – компонент природной среды обладающий экологическими функциями;

2. Почва биогенное органо-минеральное образование на поверхности земли;

3. Содержание углерода органических соединений в почве должно быть не менее 0.5% от массы;

4. Плотность почвы не более 1.6 г/см³.

5. …

Итак юридическую категорию “почва” следует рассматривать как компонент природной среды, представляющий собой биогенное органо-минеральное образование на поверхности земли, мощностью до 1 м, причем определяющими факторами является содержанием углерода органических соединений не менее 0.5% от массы и плотностью не более 1.6 г/см³… Причем в понятие “биогенное” входит и деятельность человека как важнейшей движущей силы в современной биосфере.

Весьма важным аспектом в законодательной охране почв является учет их экологических функций, на основе которых можно строить нормативные аспекты почвоохранного законодательства. В законе Москвы “О городских почвах” определение почвы заканчивается словами “… а также выполняющий экологические функции” [6]. Они безусловно важны, но стоит ли усложнять определение почвы упоминанием экологических функций, которые исходно присущи любому компоненту природной среды.

Так, например, в Ст. 1 (Основные понятия) ФЗ “Об охране атмосферного воздуха” в определении категории атмосферный воздух: “атмосферный воздух – жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений” не упоминаются вполне очевидные экологические функции этого важнейшего компонента природной среды [23, с. 1].

Перечень экологических функций почвы достаточно велик, и упоминание о них целесообразно перенести в отдельное определение или определения для каждой группы функций в разделе “Основные понятия” проекта ФЗ № 83224-3 “Об охране почв”. Из определения экологических функций будет логически вытекать и оценка экологического состояния почвы, на основе которого будет строиться система экологического и санитарного нормирования. В этом направлении следует развивать и формулировки проекта федерального закона № 83224-3 “Об охране почв”.

Конечно, предложенные компоненты определения при дальнейшем обсуждении и дискуссии могут быть дополнены и расширены. Важно только использовать для этой цели предельно конкретные как с юридической, так и с математической точки зрения формулировки. Авторы надеются что данная публикация будет началом дискуссии на страницах журнала “Почвоведение”, результатом которой явится разработка юридически и научно обоснованного определения почвы, как самостоятельной категории современного природоохранного законодательства России.