Вестник РАН, 2020, T. 90, № 10, стр. 903-913

О ПОНЯТИИ КАРТЕЛЯ И ДИНАМИКЕ ОТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВА К КАРТЕЛЯМ

Понятие картеля (от др.-греч. χάρτη – карта или лист папируса) в привычном сегодня экономико-правовом смысле (соглашение хозяйствующих субъектов-конкурентов о разделе рынка, объёме или цене товара, при котором они не утрачивают своей самостоятельности как юридические лица), по-видимому, впервые было использовано в 1879 г. Ойгеном Рихтером, депутатом Рейхстага и известным сторонником свободы торговли, для критики протекционистской политики Отто фон Бисмарка [12], поощрявшей картели ради устранения внутренней конкуренции и роста конкурентоспособности германской продукции.

Проведение такой политики, по мнению ряда исследователей, способствовало промышленному подъёму страны [13, с. 182–191]. Хотя к 1887 г. в Германии было уже 70 картелей (к 1900 г. – 300), многие из них довольно быстро распадались из-за внутренней борьбы [14, с. 67, 68]. Поощрение или по меньшей мере снисходительное отношение к картелям в Германии этого периода было связано, как считает И.А. Клепицкий, со стремлением государства предупредить массовую несостоятельность мелких и средних предпринимателей – “картель стал основной формой выживания бизнеса в кризисных экономических условиях” [15, с. 67–77].

Снисходительное отношение к картелям сохранялось в Германии до недавнего времени. Лишь в 1997 г. Уголовный кодекс ФРГ был дополнен новым, двадцать шестым, разделом “Преступные деяния против конкуренции”, в § 298 которого установлена ответственность за сговор, ограничивающий конкуренцию на тендерах: “Всякий, кто делает предложение на торгах по товарам или услугам, основанное на незаконном сговоре, направленном на то, чтобы побудить организатора принять определённое предложение, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет или штрафом” [16]. Если принять во внимание то обстоятельство, что соответствующий запрет был введён в соответствии с Законом ФРГ о борьбе с коррупцией от 13 августа 1997 г., то станет очевидной основная направленность этого запрета – борьба с коррупцией, в том числе в негосударственном секторе.

Несмотря на то, что в большинстве стран с рыночной экономикой картели сегодня запрещены (по меньшей мере под угрозой применения административного наказания), можно найти немало исключений – явных (ОПЕК) или скрытых (пул крупнейших производителей вооружения США с удивительно одинаковыми доходами).

В нашей стране с относительно непродолжительным (30-летним) опытом развития рыночной экономики и само понятие картеля, и отношение к картелям государства претерпели заметные изменения. Первоначально с приходом в Россию рынка законодатель (ст. 6 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г.) признавал картелями только такие соглашения, которые заключены между конкурентами, занимающими доминирующее положение, и имеют (могут иметь) своим результатом существенное ограничение конкуренции. При этом в исключительных случаях допускалась правомерность картеля, если хозсубъекты сумеют доказать, что их соглашение способствовало или будет способствовать “насыщению товарных рынков, улучшению потребительских свойств товаров и повышению их конкурентоспособности, в частности на внешнем рынке” (ч. 3 ст. 6). Спустя 15 лет (ст. 11 Закона о защите конкуренции 2006 г.) картелями стали признаваться соглашения между любыми хозсубъектами (а не только доминантами), без оговорки относительно обязательного последствия в виде наличного или возможного существенного ограничения конкуренции. Важное уточнение относительно возможности признания картеля правомерным, если хозсубъект докажет его полезность (в частности, для повышения конкурентоспособности товара на внешнем рынке), была отменена¹¹.

Вместе с тем в Законе о защите конкуренции 2006 г. сходная оговорка была сохранена для всех иных соглашений, кроме картельных. Однако законодатель отказался от понятия “правомерное антиконкурентное соглашение”, заменив его другим – “допустимое антиконкурентное соглашение”. Эта замена подчёркивает сущностное отличие конкурентного права от тех отраслей права, которые остаются в лоне цивилистики, поскольку не основывается на одном из центральных принципов публичного регулирования: “Запрещено всё, что прямо не разрешено законом”.

Данное противоречие носит фундаментальный характер, поскольку линия, разграничивающая свободу гражданского договора и абсолютный запрет на антиконкурентные соглашения хозяйствующих субъектов, в действительности имеет вид неопределённо широкой полосы. Её ширина определяется правоприменителем в каждом конкретном случае отдельно. Таким образом, ответ на вопрос о том, почему законодатель перешёл в понимании наличия картеля от принципа “широкой полосы” к принципу “чёткой линии”, обусловлен оценкой не только опасности тех действий, которые хозяйствующие структуры пытаются практиковать в реальных экономических условиях нашей страны в последние 30 лет, но и возможностей антимонопольного регулятора, национальной правовой системы в целом по сдерживанию этой угрозы.

Сегодня альтернативными (необходимыми и достаточными) для квалификации тех или иных действий конкурирующих хозяйствующих субъектов (как юридических лиц, так и граждан) в качестве картеля российский законодатель признаёт заключение соглашения о цене на свою продукцию (в том числе на торгах) либо о территориальном, объёмном, ассортиментном или субъектном разделе рынка, об отказе или сокращении производства или об отказе от заключения договоров с конкретными продавцами или покупателями [17].

В российском антимонопольном законодательстве запрет на заключение картеля, как указывает регулятор²², сформулирован как запрет per se, в связи с чем антимонопольный орган доказывает только то, что соответствующие неблагоприятные последствия, указанные в пунктах 1–5 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции 2006 г., наступили или могли наступить. То есть речь не идёт об ограничении (устранении, недопущении) конкуренции.

Некоторые эксперты считают, что сложилась парадоксальная ситуация, когда предварительное следствие по ст. 178 УК РФ должно доказывать ограничение конкуренции для привлечения к уголовной ответственности за картель, а антимонопольный орган нет [18]. Однако с точки зрения традиционного для российской правовой системы подхода к разграничению преступлений и административных правонарушений никакого парадокса здесь нет.

Во многом эта позиция обусловлена тем, что ФАС России – не просто антимонопольный, но, по сути, и общеэкономический регулятор, что, на наш взгляд, отвечает полезной для государственного управления и правового регулирования в сфере экономики идее целостности [19], последовательная реализация которой позволяет перейти от ответственности за частности к ответственности за целое.

Практика картельных сговоров, которые по действующему российскому законодательству квалифицируются либо как административно наказуемые³³, либо как уголовно-наказуемые (при причинении ущерба или извлечении дохода в крупном или большем размере)⁴⁴, также возникла не вдруг. Хотя картели существовали и существуют в любой рыночной экономике, их фактическая распространённость и опасность для экономики конкретного государства в разные периоды его развития существенно различаются.

В 1990-е годы в нашей стране практиковались не только добровольные картельные сговоры хозяйствующих субъектов, но и “договорённости”, достигавшиеся в результате разнообразных угроз со стороны организованных преступных групп (ОПГ), что изначально предопределило глубокую криминализацию договорных отношений [20]. Подобный путь (с известными национальными особенностями) прошли едва ли не все крупнейшие экономики мира [12].

Ещё одним фактором, стимулировавшим картелизацию значительной части экономики нашей страны, следует, по-видимому, признать существовавшее в советскую эпоху административное разделение народного хозяйства на отрасли. Руководство каждой отраслью осуществлялось соответствующим министерством или государственным комитетом. Предприятия отрасли были объединены общим руководством, общим планированием и общим распределением заданий, которые как раз и определяли территориальный раздел рынка, ассортимент и объём поставок по потребителям, что ныне запрещено в соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции 2006 г.

В этой связи при определении полезности либо нежелательности той или иной практики с точки зрения успешного экономического развития страны очень важно чётко обозначить круг исключений из общего правила, чтобы не пришлось в очередной раз восстанавливать ошибочно разрушенное. Развивающийся сегодня новый экономический кризис принуждает нас к пересмотру ряда стандартных взглядов на основы устойчивости экономики.

СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА КАРТЕЛИЗАЦИИ И ЕЁ ДЕТЕРМИНАНТЫ

Анализ дел о картелях, ставших предметом рассмотрения ФАС России в последние три года, показывает, что выявляемые картели в наибольшей степени распространены в сфере закупок, в том числе: при строительных и ремонтных работах (16.8% всех дел о картелях), поставках лекарственных средств и медицинских изделий (11.8%), продуктов питания (7%), в строительстве, ремонте и обслуживании дорог (6%), пассажирских перевозках (4.2%), при предоставлении услуг ЖКЖ (2.5%), в ИT-отрасли (2.3%) и охранных услугах (1.5%). На эти секторы экономики в 2019 г. пришлось более половины (52%) всех рассмотренных ФАС России дел о картелях (2018 г. – 45%, 2017 г. – 37%) [21]. Рост картелизации произошёл преимущественно за счёт сфер, связанных со строительством. Помимо названных областей, предметом глубоких судебных разбирательств стала картельная практика в производстве и реализации алкогольной продукции, рыбной, химической и пищевой промышленности [7].

Тенденция последних лет – массовый переход картельных соглашений в виртуальную сферу с применением облачных и других цифровых технологий [22]. В 2017 г. впервые было обнаружено использование аукционных роботов – программ для ЭВМ, которые обеспечивают имитацию конкурентной борьбы при снижении цены на закупаемые медицинские изделия [23]. По оценкам ФАС России, суммарный ущерб для экономики страны от всех картелей составляет 1.5–2% валового внутреннего продукта [24], или 1.6–2.2 трлн руб. в 2019 г. (ВВП России в 2019 г. превысил 110 трлн руб.) [25].

Почему же именно названные сферы и отрасли экономики особенно подвержены картелизации? Возможно потому, что в них каким-то образом сохранилась скрытая предрасположенность к объединению как подобие генетической памяти о глубоком планировании и распределении усилий всех предприятий отрасли для достижения наилучшего результата по обеспечению потребителей производимой продукцией. Альтернативным объяснением этого феномена может быть объективное состояние отрасли, понуждающее предприятия к картельным соглашениям с целью минимизации издержек.

Возможно, формированию картелей способствует сама структура той или иной отрасли, имеющая своим следствием экономическую концентрацию на товарном рынке. Так, на олигопольном рынке концентрация ниже, а количество крупных предприятий меньше. Следовательно, достичь соглашения в этих условиях намного легче. С этой точки зрения лучшим представляется тот подход, который ранее был закреплён в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г., предполагающем запрет на картели доминантов.

Ещё одно возможное объяснение неравномерного отраслевого распределения картелей носит парадоксальный характер. Острая конкурентная борьба за доступ к ресурсам предполагает использование любых средств для удаления или временной нейтрализации конкурентов. Одно из таких средств – уведомление (в том числе через подставных лиц) антимонопольного регулятора о неблагоприятных последствиях, предусмотренных пунктами 1–5 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции 2006 г., что с высокой степенью вероятности влечёт за собой антимонопольное расследование в отношении доминанта или картеля. Применительно к торгам типичная практика – подача проигравшим участником жалобы в антимонопольный орган, в которой указаны прямые или косвенные признаки сговора (в том числе с участием организатора торгов).

Наверное, можно найти и другие экономические факторы феномена повышенной картелизации той или иной сферы хозяйствования (то есть сравнительно более высокой степени распространения картелей в расчёте, например, на 10 или 100 предприятий отрасли). Однако непредвзятый анализ показывает, что предпосылки этой тенденции не могут быть выведены исключительно из экономических отношений. Для того чтобы приблизиться к удовлетворительному пониманию этого феномена, необходимо проанализировать механизм продуцирования картелей в целом.

По оценке ФАС России, спецификой российских картелей является участие в них государственных органов, их учреждений и должностных лиц [26]. На наш взгляд, для картелей вообще и тем более для так называемых картелей на торгах, участие должностных лиц органов власти нужно рассматривать не как специфический, а как типичный признак, поскольку без такого участия картельный сговор, как правило, не может состояться. Картель с участием должностного лица – это, как уже отмечалось выше, сговор в сговоре, то есть элемент более сложного и, как правило, более опасного с точки зрения уголовного закона преступления, например, создания преступного сообщества с целью совершения хищений бюджетных средств в особо крупных размерах путём имитации легальных открытых торгов.

Таким образом, при обнаружении признаков картельного сговора на торгах с участием должностных лиц органов власти, государственных или муниципальных учреждений, корпораций, компаний, осуществляющих конкурсные закупки, следует учитывать, что именно они нередко выступают инициаторами создания подобных псевдокартелей, поскольку договорённость между хозяйствующими субъектами является лишь частью более общего сговора, инициированного должностным лицом. В подобных случаях пресечение картеля на торгах и даже привлечение к ответственности его участников (как хозсубъектов, так и их руководителей) не обязательно влечёт за собой прекращение деятельности ОПГ и устранение системных причин этого преступления. Важно понимать, что выявить и зафиксировать (в том числе с помощью инструментов экономического анализа и математической статистики) признаки картельного сговора, являющегося частью более общего сговора, как правило, легче, чем обнаружить признаки создания организованной группы или преступного сообщества, поскольку реализация картеля оставляет множество бумажных и электронных следов, которые антимонопольный регулятор умеет выявлять.

Стартовавшее применение ФАС России элементов “большого цифрового кота” – автоматизированной системы сбора и анализа информации о признаках картеля в масштабах страны – открывает перспективы многократного увеличения числа уголовных дел о хищениях бюджетных средств в крупных и особо крупных размерах в составе ОПГ с участием должностных лиц (при условии, что получаемая с помощью “цифрового кота” информация о наличии признаков картелей будет оперативно оцениваться правоохранительными органами) [27, с. 118–224].

Из этой констатации следует по меньшей мере один полезный, на наш взгляд, вывод: причины картелизации торгов (как её понимает антимонопольный регулятор) не могут быть устранены или существенно ограничены без устранения факторов, провоцирующих сговор, направленный на хищение бюджетных средств или благоприятствующих такому сговору. В основе сговора лежит  объективная возможность использовать должностные полномочия, связанные с организацией и проведением государственных закупок, для хищения бюджетных средств. В таком сговоре выгода картеля есть дельта между необоснованно высокой ценой закупки и выгодой лица (лиц), организовавшего торги на этих условиях.

Для понимания действительных причин более высокого уровня картелизации той или иной отрасли экономики нельзя не учитывать и другие коррупционные факторы. Примером может служить своего рода отраслевой непотизм, когда ключевые фигуры участников рынка находятся в близких отношениях в том смысле, который используется в уголовном праве и процессе (не только отношения родства или свойства, но и дружбы, сожительства, приятельства, землячества, соседства и т.п.).

Хотя в последние годы число возбуждённых административных дел о картелях практически не растёт (в 2017 г. было рассмотрено 423 дела о картелях, 85% которых составили сговоры на торгах [28]; в 2018 г. – 332 дела, 2019 г. – 424 дела, из которых более 75% (320 дел) – сговоры на торгах [29]), уголовных дел о картелях стало возбуждаться заметно больше. Если в 2017 г. было возбуждено 8 уголовных дел по ст.178 УК РФ, то в 2018 г. – 15 дел, в 2019 г. – 19 дел [30]. При этом число дел о криминальных картелях, направленных в суды (то есть дел, по которым завершено предварительное расследование) увеличилось ещё заметнее (с 2 в 2017 г., до 9 в 2019 г.). Активизация уголовного преследования картелей в значительной степени обусловлена многократным ростом числа заявлений о выявлении признаков криминальных картелей, направляемых ФАС России в правоохранительные органы (2017 г. – 30, 2018 г. – 81).

Сравнение показателей возбуждённых уголовных дел о картелях с приведёнными выше данными о числе рассмотренных в те же периоды административных дел позволяет выдвинуть две значимые для целей настоящего исследования гипотезы.

Первая. В последние годы антимонопольный регулятор сосредоточился на выявлении наиболее крупных картельных соглашений, причиняющих по меньшей мере крупный ущерб (свыше 10 млн руб.) или позволяющих извлекать крупный незаконный доход (свыше 50 млн руб.). Так, в 2018 г. число направленных в правоохранительные органы (МВД России и СК России) заявлений составило четверть (!) всех рассмотренных за этот год ФАС России дел о картелях.

Вторая. Рост числа заявлений о криминальных картелях, поступающих в правоохранительные органы, и числа возбуждённых по ст. 178 УК РФ уголовных дел отражает увеличение как объективной общественной опасности картелей для российской экономики, так и опасности картелей с точки зрения государственной власти.

Обе эти гипотезы в действительности подлежат объединению в одну при условии, что в качестве ключевого фактора, определяющего опасность выявляемых картелей, будет рассматриваться изменение оценки властью их влияния на экономику. Этот вывод представляется правомерным, если иметь в виду, что впервые в новейшей истории нашей страны в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. одной из основных задач было названо предотвращение картельных сговоров (п. 16) [31].

Несмотря на активные усилия со стороны государства (с 2004 г. принято четыре пакета антимонопольного законодательства, включая усиление мер административной и уголовной ответственности за картели), системных успехов в борьбе с картелями пока достигнуть не удалось. Картели (преимущественно картели, являющиеся частью сговора на торгах) продолжают оказывать сильнейшее негативное влияние на экономику. Однако риск понести реальную уголовную ответственность за картельный сговор по-прежнему остаётся минимальным, хотя масштабы уголовного преследования заметно увеличились. За последние три года (2017–2019) было возбуждено 42 уголовных дела о криминальных картелях, но уголовное наказание понёс лишь один человек [32].

Особое место в картелизации российской экономики занимают госкорпорации, унитарные предприятия и компании с преобладающим государственным и муниципальным участием. На первый взгляд, их статус исключает участие в картелях – хотя бы потому, что уполномоченные представители государства, входящие в органы управления этих юридических лиц, могут контролировать процесс принятия решений. Однако госкомпании не только имеют возможность доминировать, но и фактически доминируют на многих рынках. Легальная монополия (если основываться на советском опыте) – идеальный антипод картеля.

Здесь кроется серьёзная проблема, препятствующая успешному развитию российской рыночной экономики. Во многом именно это обусловило принятие Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018–2020 гг. (далее – Национальный план развития конкуренции), который предусматривает разнообразные меры в ряде ключевых сфер и отраслей экономики на всех уровнях хозяйствования [33]. Объективно рост числа хозяйствующих субъектов должен, с одной стороны, привести к росту конкуренции, но, с другой – увеличить вероятность заключения картельных соглашений.

Возникает вопрос: можно ли одновременно бороться с госкапитализмом, злоупотреблением доминирующим положением на рынке и картелизацией экономики? Если да, то что следует сделать, чтобы народное хозяйство устойчиво развивалось, а государство богатело. Эти вопросы непременно нужно иметь в виду, выстраивая концепцию декартелизации современной российской экономики. Кроме того, нельзя не учитывать, что в условиях растущей цифровизации экономики необходимо делать упор не на борьбу с монополией как таковой, которую легко могут заменить автоматически формирующиеся и распадающиеся картели, а на противодействие злоупотреблениями монопольным положением [34, с. 25].

О ПОСЛЕДСТВИЯХ КАРТЕЛИЗАЦИИ

С правовой точки зрения последствия картелизации экономики могут быть общественно опасными (криминальные картели) или юридически незначимыми (последствия административно-наказуемого картеля согласно букве закона (ст. 14.32 КоАП РФ) не являются обязательным признаком состава данного правонарушения и, соответственно, не подлежат выявлению и доказыванию). Однако с экономической точки зрения, исследователь обязан допускать, что результаты картелизации могут быть как отрицательными, так и положительными или нейтральными (хотя в этом случае правильнее говорить о неопределённости последствий в момент их наступления). В этом смысле важно разграничивать картели на классическом товарном рынке и картели на торгах.

Анализ зарубежной и отечественной правоприменительной практики и теоретических разработок позволяет выделить следующие типичные ближайшие и отдалённые последствия картельного сговора на классическом товарном рынке.

Ближайшие последствия:

• упущенная выгода хозяйствующих субъектов, не являющихся участниками картеля, вследствие экономического выдавливания их с рынка, когда устанавливается согласованная необоснованно низкая цена на товар или осуществляется подкуп должностных лиц органов власти с целью возведения искусственных барьеров для выхода на рынок с более низкой ценой на товар;

• вынужденное перепрофилирование хозяйствующих субъектов, не вошедших в картель, и связанные с этим неизбежные дополнительные затраты;

• рост судебных издержек хозяйствующих субъектов, не вошедших в картель, но стремящихся сохранить своё положение на рынке;

• банкротство хозяйствующих субъектов, не вошедших в картель, увольнение работников;

• кратковременное снижение розничной цены на товар до момента вынужденного ухода с рынка или банкротства конкурентов;

• минимизация издержек участников картеля, создание дополнительных условий для выхода на транснациональные рынки.

Отдалённые последствия:

• рост цены на товар для конечного потребителя (то есть для граждан);

• стагнация или сокращение объёмов производства товара с целью искусственного поддержания высокой цены или снижение потребительских характеристик товара в отсутствие альтернативного предложения;

• коррупционное “загрязнениеˮ регуляторной среды, включая судопроизводство;

• ухудшение инвестиционного климата на локальном, региональном или общенациональном уровне;

• рост социальной напряжённости на соответствующих уровнях;

• деградация картелированного товарного рынка;

• трансформация картеля в чистую монополию;

• возникновение новых товарных рынков, альтернативных картелизированным (товары, произведённые на основе принципиально новых технологий и обладающие качественно новыми потребительскими свойствами).

Последние два вида ближайших и отдалённых последствий могут быть отнесены к благоприятным условно, поскольку мера их позитивности зависит от многих факторов. Так, если картелизация рынка побудила конкурентов, не присоединившихся к сговору, вывести на рынок товар с принципиально новыми потребительскими свойствами (например, без срока годности или с существенно большей калорийностью), из этого не следует, что качество жизни потребителей улучшилось. В результате новации потребитель может оказаться вынужденным, например, снизить двигательную активность или отказаться от товара, поддерживающего культурную целостность среды, в пользу товара, разрушающего эту целостность.

Несколько иные последствия возникают в результате картелизации торгов. Очевидно, что картели, заключаемые на торгах, всегда направлены на максимизацию бюджетных расходов (или расходов любой организации) на закупку товара (услуг, работ), то есть на изъятие из бюджета средств в размере, превышающем расходы на те же цели в условиях свободной конкуренции участников закупки. Конечный потребитель (как правило, неопределённый круг граждан) в этом случае может и не пострадать (например, получив бесплатно нужное ему лекарство), но зато всегда страдает налогоплательщик, чьи налоги были незаконно перераспределены в пользу отдельных хозяйствующих субъектов и их собственников. Это правило сохраняется вне зависимости от того, идёт ли речь о сговоре под контролем должностного лица или стихийно возникшем сговоре участников торгов.

В случае картельных соглашений, заключаемых на классических товарных рынках, средства в размере, превышающем справедливую (конкурентную) цену товара, изымаются у конечного потребителя – определённого или неопределённого круга граждан либо организаций. Всегда ли это плохо с экономической точки зрения?

Анализ картелизации товарных рынков Европы и России в XIX–XX вв. [12; 35, с. 138; 36, с. 139–166] свидетельствует, что такая практика, наряду с иными мерами протекционизма в отношении национальных производителей и продавцов, позволяла за короткий срок добиваться технического перевооружения и экономического рывка за счёт экономии на масштабах производства и дистрибьюции, плоды которой при нормальной конкуренции должны были бы достаться потребителям. Именно это обстоятельство, на наш взгляд, понуждало национально ориентированные правительства поддерживать резидентные картели, но, разумеется, не зарубежные.

В наши дни зона эффективности классических картелей значительно сузилась главным образом из-за глобализации экономики. Поддерживая картель, включающий исключительно налоговых резидентов, государство волей-неволей поддерживает и своего соседа и даже стратегического противника. Именно поэтому суверенные государства объективно тяготеют к чистым закрытым монополиям, полностью находящимся под их контролем.

Тем не менее растущий запрос на инновации [37, с. 12–30] заставляет задумываться об условиях полезности соглашений между национальными компаниями-конкурентами для достижения технологического прорыва и вывода продукции на мировой рынок. По-видимому, могут быть определены и условия, при которых достижение картелеподобного соглашения будет считаться правомерным в целях предотвращения банкротства.

Новейшая практика ОПЕК+ показывает, что в определённых случаях этот международный картель может становиться не только достаточно эффективным инструментом формирования общей предпринимательской стратегии участников олигопольного рынка, но и служить критически важным стабилизатором мировой экономики, гарантом сохранения нефтедобывающих отраслей ряда государств [38, c. 111–118 ].

НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Несмотря на то, что картели существовали и существуют в любой рыночной экономике, их фактическая распространённость и опасность для экономики конкретного государства в разные периоды истории существенно различаются. Это побуждает законодателей и антимонопольных регуляторов к постоянной корректировке антикартельной политики.

1. Основная тенденция антикартельного законотворчества и правоприменения последних лет в нашей стране – концентрация усилий на выявлении и пресечении наиболее крупных картелей, четвёртая часть которых, по оценке антимонопольных органов, имеет признаки преступлений. Увеличение числа заявлений о криминальных картелях, направляемых регулятором в правоохранительные органы, а также рост числа возбуждаемых по ст. 178 УК РФ уголовных дел о картелях следует рассматривать как отражение не только объективно возросшей общественной опасности картелей, но и как усилившееся негативное отношение государственной власти к подобной практике.

2. Наибольшую угрозу для успешного развития отечественной экономики и России как социального государства в настоящее время представляют так называемые картели на торгах, которые, как правило, являются “сговором в сговоре” – обязательным элементом функционирования организованных групп (в том числе преступных сообществ), создаваемых для совершения систематических хищений бюджетных средств или средств компаний – организаторов торгов. Эффективное противодействие картельным сговорам на торгах невозможно без устранения причин и условий, способствующих совершению хищений с использованием конкурсных процедур. Согласно данным ФАС России, до 90% картелей заключается на торгах. При этом почти четверть ВВП страны в 2019 г. распределялась через систему госзакупок. Опасность картелей на торгах состоит не только в том, что они обеспечивают имитацию обоснованности бюджетных расходов, но и в том, что картельные сверхприбыли служат стимулом для коррумпирования государственного аппарата.

3. По нашему мнению, основные потери российского общества от картельных сговоров на торгах определяются не столько оттоком существенной доли ВВП в карманы участников картельного сговора и должностных лиц, сколько разложением государственного аппарата и утратой поддержки государства гражданами, потерей стимулов к инновационной активности добросовестных участников рынка, снижением темпов экономического роста и общественного развития.

4. Сочетание абсолютного, но фактически редко применяемого на практике запрета на картельный сговор хозяйствующих субъектов под угрозой уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности с массовой распространённостью картелей в ряде ключевых секторов экономики (прежде всего, на торгах) ставит перед государством трудно разрешимую дилемму: нужно либо заменить абсолютный запрет на картели относительным запретом с исчерпывающим перечнем исключений и введением обязательной процедуры регистрации разрешённых картелей антимонопольным регулятором, либо создать систему тотального автоматизированного мониторинга экономической деятельности, которая позволяла бы выявлять, предупреждать и пресекать на начальной стадии все или подавляющее большинство картельных соглашений в режиме, близком к рассмотрению дел о нарушении правил дорожного движения с использованием данных, получаемых с помощью видеокамер. Выбор любого из этих решений имеет свои плюсы и минусы, правильно оценить которые без построения математических моделей соответствующих процессов и проведения локальных экспериментов не представляется возможным.

5. Декартелизация российской экономики требует разработки (с учётом опыта реализации Межведомственной программы мер по выявлению и пресечению картелей и иных ограничивающих конкуренцию соглашений на 2019–2023 годы) [39] комплексной “дорожной карты” антикартельных мер не только правового, но и экономического, информационного, образовательного и научного характера в качестве одного из основных мероприятий разрабатываемого Национального плана комплексной “дорожной карты” антикартельных мер, которую целесообразно предусмотреть в новом Национальном плане развития конкуренции на 2021–2025 гг. Ключевыми требованиями к такой “дорожной карте”, на наш взгляд, должны стать:

• предварительная разработка и экспертная оценка экономико-математической модели влияния картелей на экономическое развитие страны, качество жизни граждан, обеспечение безопасности и обороноспособности государства, конкурентоспособность российской продукции (прежде всего результатов интеллектуальной деятельности) на внешних рынках;

• разработка на основе экономико-математической модели пакета экономических и обеспечивающих нормотворческих мер, которые позволили бы сбалансированно и последовательно осуществлять декартелизацию экономики в рамках двуединой задачи – декартелизации торгов (в контексте решения более общей проблемы декриминализации закупок) и декартелизации классических рынков на основе приоритетного использования собственно экономических инструментов (прежде всего стимулов инновационного развития);

• проведение локальных и региональных экспериментов в области правоприменения, позволяющих оценить эффективность соответствующих экономических и нормотворческих решений.

Последовательное внедрение в практику государственного управления в сфере экономики предварительного математического моделирования новых экономических и правовых решений позволяет надеяться не только на преодоление разрыва между правовой и экономической науками, с одной стороны, и практикой государственного вмешательства в экономику – с другой [39], но и на предупреждение нежелательных долговременных последствий ошибочных решений в области экономической политики государства.