Вестник РАН, 2021, T. 91, № 7, стр. 603-615

30 сентября 2021 г. исполняется восемь лет со дня вступления в силу Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” [1] (далее – Закон о РАН), который не только впервые законодательно закрепил правовой статус Российской академии наук, но и существенным образом изменил всю архитектонику организации научной деятельности. С принятием этого закона внесены значимые новеллы в регулирование имущественных отношений научных организаций, изменена система гарантий членам Российской академии наук, определён порядок управления академией и т.д.

Принятие указанного закона – лишь один из шагов на пути реформирования академического сектора российской науки в постсоветский период. Ему предшествовали неоднократные корректировки Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” [2] (далее – Закон о науке), имевшие своей целью более чётко сформулировать подход к определению роли и места Российской академии наук и иных государственных академий наук в системе управления научной деятельностью в Российской Федерации. Дважды за неполные восемь лет корректировался и Закон о РАН. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 219-ФЗ [3] был уточнён порядок избрания единоличного исполнительного органа академии – президента РАН. Изменения, внесённые Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 218-ФЗ [4], затронули и цели, и задачи, и полномочия академии. В частности, к числу целей её деятельности были отнесены прогнозирование основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, а также научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных и образовательных организаций.

Новый импульс процессу совершенствования и этого законодательного акта, и иных федеральных законов, регулирующих сферу науки, обеспечило принятие Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ “О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти” [5] (далее – Закон о поправке). Этот закон не только упрочил конституционно-правовые основы научной деятельности, но и позволил определить приоритетные направления дальнейшего совершенствования её правового регулирования. Одно из таких направлений – уточнение правового статуса Российской академии наук, поскольку именно правовой статус любого коллективного субъекта отражает весь комплекс его связей с обществом, государством и окружающим миром в целом, характеризует его правосубъектность и специальную компетентность.

В настоящее время в правовой науке существуют разные подходы к определению понятия правого статуса того или иного органа (организации), к пониманию его сущности и элементной структуры. Для целей настоящего исследования наиболее интересным и перспективным представляется подход [6, с. 65], в рамках которого при изучении правового статуса коллективного субъекта выделяются три главных блока: целевой, структурно-организационный и компетенционный. Изучение правового статуса РАН с позиций именно этого подхода не только станет важной предпосылкой понимания её сущности и роли в развитии научной деятельности в Российской Федерации, но и позволит выявить приоритетные направления совершенствования правового регулирования деятельности академии в целях повышения эффективности решения ею актуальных задач научного, научно-технического и социально-экономического развития Российской Федерации.

Академия наук в российском правовом пространстве (исторический аспект). Российская академия наук была учреждена по распоряжению Петра I Указом Правительствующего сената 28 января 1724 г. [7 ] ; открытие её состоялось в конце 1725 г. С этого момента в уставах и иных правовых актах, регулирующих функционирование Академии наук, чётко прослеживается соединение двух принципов: с одной стороны, Академия наук предстаёт как государственное научное учреждение, осуществляющее свою деятельность за счёт средств государственного бюджета, а с другой – как творческое сообщество крупнейших учёных страны. Тогда же началось формирование сугубо российской модели академии наук, в рамках которой последняя предстаёт не как “элитарный закрытый научный клуб”, а как научная организация, “главной обязанностью которой [является] расширение пределов знаний человеческих, усовершенствование наук, обогащение их новыми открытиями, распространение просвещения, направление, колико возможно, познаний ко благу общему, приспособление к практическому употреблению теорий и полезных следствий опытов и наблюдений” [9, § 1]. Не менее важная задача, которая ставилась перед академией с первых дней её существования, – “непосредственно обращать труды свои в пользу России” [9, § 2]. Тем не менее подходы к определению правового статуса Академии наук в разные периоды истории российского общества и государства существенно различались.

В досоветский период, который достаточно хорошо изучен, основным нормативным правовым актом, определявшим статус академии, являлся её Устав, утверждавшийся непосредственно императором. Уставы принимались в 1724, 1744, 1803, 1836 гг. [7–11 ]. Согласно Уставу:

1) Академия наук была провозглашена “первым учёным обществом в Империи” [11, § 5], “давать указы” которому, несмотря на его подведомственность Министерству просвещения, имели право лишь Святейший Синод и Правительствующий Сенат. Иные органы государственной власти должны были по запросам академии предоставлять ей всю необходимую информацию и оказывать необходимое содействие [9, § 16; 11, § 16];

2) основными направлениями деятельности академии признавались:

• изучение и анализ достижений мировой и отечественной науки, выработка рекомендаций по их использованию в интересах Российского государства;

• проведение научных исследований, в том числе исследований, имеющих практическую направленность, содействующих повышению эффективности функционирования субъектов экономической деятельности. В силу ряда причин, в том числе неопределённости социального статуса учёных в Российской Империи, в дореволюционный период свобода научного творчества членов Академии существенно ограничивалась: они не имели права отказываться от поручений, возлагавшихся на них президентом академии, иными её органами управления или органами государственной власти. Любые иные исследования могли проводиться ими лишь в той мере, в какой они не препятствовали исполнению таких поручений. Более того, в ряде случаев членам академии диктовались не только направления конкретных исследований, но и сфера деятельности¹¹;

• осуществление образовательной, просветительской деятельности и подготовка научных кадров;

• научно-экспертная деятельность;

3) на протяжении дореволюционного периода состав академии и принципы её формирования менялись. Право самостоятельно определять персональный состав академия получила лишь в ходе масштабных научных и образовательных реформ первой четверти XIX в., причём это право было ограниченным: окончательное решение о включении каждого учёного в члены Академии наук принималось императором;

4) принципы и порядок формирования органов управления также не оставались неизменными. Президент академии, который вплоть до начала XIX в. “управлял и повелевал” всеми академиками, адъюнктами и подразделениями академии по собственной воле и усмотрению [10, § 50], назначался свыше. Академическое собрание (конференция) было наделено статусом коллективного органа управления лишь Уставом 1803 г., и даже тогда его основные функции сводились к избранию новых членов Академии наук, а также заслушиванию и обсуждению докладов о результатах научных исследований, проводимых её действительными и почётными членами;

5) значительной материальной базой до Октябрьской социалистической революции академия не располагала, в её состав входило лишь небольшое число научных учреждений, причём соответствующие положения были введены в Устав Академии наук лишь в 1836 г. [11]. В более ранний период в российском законодательстве упоминаний об академических научных организациях нет.

Академия наук в контексте советской модели государственного управления экономикой. В советские годы ситуация коренным образом изменилась – деятельность Академии наук получила прочную конституционную основу. Во-первых, Конституция (Основной Закон) СССР гарантировала советским гражданам свободу научного, технического и художественного творчества [16, ст. 47]. Во-вторых, в этот период понимание роли и места Академии наук СССР в жизни общества детерминировалось двумя факторами: с одной стороны, присущим советскому руководству пониманием роли науки в социалистическом строительстве, которое нашло отражение в нормах Основного закона СССР и, с другой – особенностями советской парадигмы правового регулирования экономической деятельности. Важнейшие из этих особенностей для целей настоящего исследования – управление экономикой как единым народно-хозяйственным комплексом на основе планирования и преобладание командных и административных методов регулирования экономической и иной деятельности [17].

В этих условиях пункт 1 Устава АН СССР 1963 г. (с последующими изменениями и дополнениями), закрепляя статус академии, определял её не только как высшее научное учреждение СССР, объединяющее в качестве своих членов выдающихся учёных страны и обладающее правами юридического лица [18, п. 14], но и как учреждение, подчинённое непосредственно Совету Министров СССР. Именно в советские годы Академия наук получила право избирать своего президента и свой президиум²², а Общее собрание АН СССР признавалось её высшим органом управления.

Академия имела в подчинении предприятия и организации: научно-исследовательские институты, которые были провозглашены “основным органом научно-исследовательской деятельности академии” [18, п. 68], лаборатории, обсерватории, станции, библиотеки, музеи, ботанические сады, научно-исследовательские экспедиции, филиалы, другие научные учреждения, а также научно-вспомогательные учреждения, предприятия и организации³³. В качестве основной задачи Академии наук СССР определялось “всемерное содействие общему подъёму теоретических, а также прикладных наук в СССР, изучение и развитие достижений мировой научной мысли”. Для её решения академия наделялась функциями по:

• осуществлению в её учреждениях разработки “крупнейших, ведущих проблем науки во всех её отраслях”, а также общему научному руководству исследованиями по важнейшим проблемам естественных и общественных наук, выполняемыми академиями наук союзных республик, высшими учебными заведениями и другими научно-исследовательскими учреждениями страны;

• изучению природных богатств и производительных сил страны, а также культурных и экономических достижений человечества, содействие их своевременному и рациональному использованию;

• повышению квалификации научных работников СССР;

• осуществлению научной экспертизы в интересах высших правительственных органов СССР;

• содействию пропаганде достижений науки и распространению научных знаний.

На протяжении всего советского периода Академия наук занималась подготовкой научных кадров – через академическую аспирантуру, осуществляла просветительские функции⁴⁴. Кроме того, в силу особенностей советской системы правового регулирования экономики, академия являлась значимым субъектом плановой деятельности.

В целом к моменту распада Советского Союза Академия наук представляла собой уникальную научную организацию с разветвлённой системой отраслевых и региональных отделений, научных центров, академических институтов, лабораторий и других научных учреждений. В её деятельности сочетались методы самоуправления и государственного регулирования. Она являлась одной из наиболее авторитетных научных организаций не только в стране, но и в мире. В 1960–1980-е годы АН СССР состояла членом более 100 международных научных организаций, активно участвовала в крупных международных научных мероприятиях (Международный геофизический год, исследования Антарктики, Мирового океана, Солнца, космоса и другие научные программы), заключала с зарубежными академиями наук и иными научными учреждениями, в первую очередь социалистических стран, соглашения о научном сотрудничестве, в соответствии с которыми проводились совместные исследования по многим важным проблемам науки.

Постсоветский период: изменения правового статуса Российской академии наук. На рубеже 1980–1990-х годов переход от построения развитого социализма к капитализму обусловил формирование новой системы организации научной деятельности, управления ею. В частности, Указом Президента РСФСР от 21 ноября 1991 г. № 228 “Об организации Российской академии наук” [21] была воссоздана Российская академия наук (далее – РАН). Этим Указом Президента РСФСР, а впоследствии и Законом о науке (в первоначальной редакции) РАН была провозглашена высшим научным учреждением России и наделена статусом общероссийской самоуправляемой организации, действующей на основе законодательства РСФСР и собственного устава, финансируемой за счёт средств федерального бюджета и управляющей своей деятельностью и имуществом. В её структуру входили научные организации и организации научного обслуживания и социальной сферы, включая учреждения, входившие на момент распада Союза ССР в Академию наук СССР и расположенные на территории РСФСР. Также в собственность РАН были переданы здания, крупные научные приборы, суда, научное оборудование и другое государственное имущество, находившееся в тот период  в пользовании и распоряжении учреждений и организаций Академии наук СССР, расположенных на территории РСФСР. К полномочиям РАН было отнесено проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по важнейшим проблемам естественных, технических и гуманитарных наук, а также участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования и финансируемых за счёт средств федерального бюджета.

Нормы этого Указа конкретизировались положениями Устава Российской академии наук 1992 г. [22], который гласил, что Российская академия наук состоит из научных и научно-вспомогательных организаций и объединяет членов РАН – действительных членов и членов-корреспондентов, избираемых Общим собранием академии, и научных сотрудников академических учреждений. Соответственно, членами высшего органа Российской академии наук – Общего собрания РАН – являлись не только действительные члены и члены-корреспонденты РАН, но и научные сотрудники научных учреждений РАН (на правах института), делегированные сроком от одного года до пяти лет этими учреждениями по квотам, устанавливавшимся Общим собранием РАН.

Следует подчеркнуть, что распад Советского Союза и последовавшие за этим изменения системы управления научной деятельностью повлекли за собой резкое сокращение государственного финансирования РАН, существенное сужение возможностей научных коммуникаций, проведения научных мероприятий, ослабление связей российских учёных с коллегами из бывших союзных республик, иностранными и международными научными организациями и, как следствие, снижение интенсивности научной деятельности в стране. Попыткой преодолеть негативные тенденции в научной деятельности стала череда изменений норм ст. 6 Закона о науке, определяющих правовой статус РАН, которыми постепенно повышался уровень вовлечённости в управление деятельностью академии органов государственной власти Российской Федерации [23–26]. Менялись организационно-правовая форма Академии наук (общероссийская самоуправляемая организация – имеющая государственный статус некоммерческая организация – государственная академия наук – федеральное государственное бюджетное учреждение), принципиальные подходы к разрешению вопроса о способах закрепления (формирования) и использования ею имущества, корректировались её полномочия. Самым заметным этапом отмеченного тренда стала разработка и внесение в Государственную думу проекта федерального закона № 305828-6 “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты” [27], которым предполагалось:

• разделить существовавшую на тот момент Российскую академию наук на две организации: общественно-государственное объединение, членами которого должны были стать академики и иностранные члены РАН, и которое, именуясь “Российской академией наук”, по существу лишалось возможности оказывать влияние на развитие науки в стране, и федеральное государственное бюджетное учреждение “Аппарат Российской академии наук”, на которое предполагалось возложить организационное, правовое, аналитическое, информационное, финансовое  и материально-техническое обеспечение деятельности общественного объединения “Российская академия наук”. Тем самым академия по своему статусу по сути приравнивалась ко Всероссийскому физкультурно-спортивному обществу “Динамо” [28] и обществу ДОСААФ [29];

• после создания общественно-государственного объединения “Российская академия наук” ликвидировать Российскую академию наук (РАН), Российскую академию медицинских наук (РАМН) и Российскую академию сельскохозяйственных наук (РАСХН), а также передать Российскую академию образования (РАО), Российскую академию архитектуры и строительных наук (РААСН) и Российскую академию художеств (РАХ) на основании решения Правительства РФ с учётом их отраслевой направленности в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

• научные организации, находившиеся на момент разработки законопроекта в ведении РАН, РАМН и РАСХН, по решению Правительства РФ передать в ведение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом научных институтов Российской академии наук, а подведомственные РАО, РААСН и РАХ – в иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со сферами ведения;

• упразднить научный статус член-корреспондент Российской академии наук.

Разработанный законопроект был принят научным сообществом двояко. С одной стороны, сама попытка урегулировать статус РАН на законодательном уровне была воспринята как позитивный факт, свидетельствующий о понимании государством роли науки в современном обществе. С другой стороны, законопроект вызвал справедливую критику, поскольку он не учитывал ни исторически сложившийся опыт правового регулирования академического сектора науки, ни нормы действующего законодательства, в первую очередь, гражданского. Благодаря принципиальной позиции академика В.Е. Фортова и других членов академии удалось не допустить прерывания “планомерной научной работы в России, начатой усилиями Петра I” (В.И. Вернадский), однако устранение выявленных недостатков законопроекта потребовало от всех участников процесса его доработки – депутатского корпуса, членов академии, экспертов, представителей органов государственной власти Российской Федерации – много усилий. Их следствием стало закрепление в Законе о РАН следующих ключевых положений.

1. Российская академия наук сохранила за собой организационно-правовую форму федерального государственного бюджетного учреждения, в отношении которого функции и полномочия учредителя и собственника федерального имущества от имени Российской Федерации осуществляются Правительством РФ. Возможность передачи отдельных полномочий Правительства Российской Федерации как учредителя РАН и собственника её имущества Правительством Российской Федерации другим федеральным органам исполнительной власти Законом о РАН не предусмотрена.

2. Членами Российской академии наук остались как действительные члены – академики, так и члены-корреспонденты.

3. В структуру академии входят:

• региональные отделения Российской академии наук, созданные в организационно-правовой форме федеральных государственных бюджетных учреждений, в отношении которых полномочия учредителя и собственника имущества, находящегося в оперативном управлении таких региональных отделений, от имени Российской Федерации осуществляет Российская академия наук в порядке и в объёме, которые устанавливаются Правительством РФ. Также академия является главным распорядителем средств федерального бюджета, предназначенных для финансового обеспечения деятельности её региональных отделений;

• региональные научные центры Российской академии наук, в отношении которых полномочия учредителя и собственника имущества, находящегося в их оперативном управлении, от имени Российской Федерации также должна осуществлять Российская академия наук. Региональные научные центры Российской академии наук должны создаваться в порядке, установленном Правительством РФ, однако до настоящего времени такой порядок, как и организационно-правовые формы, в которых возможно создание региональных научных центров РАН, не определены, ни один региональный научный центр РАН не создан. При этом региональные научные центры, которые находились в ведении РАН, РАСХН и РАМН на момент вступления в силу Закона о РАН, распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2591-р [30] были переданы в ведение Федерального агентства научных организаций, а после его упразднения – в ведение Мин-обрнауки России вместе с иными академическими институтами;

• представительства Российской академии наук.

Что же касается основных органов научно-исследовательской деятельности Академии наук – научных организаций, на момент вступления в силу Закона о РАН находившихся в ведении РАН, РАМН и РАСХН, то они были переданы в ведение специально созданного федерального органа исполнительной власти⁵⁵. Однако академия не была полностью отстранена от управления академическим сектором науки: Законом о РАН, а впоследствии нормами постановления Правительства РФ от 24 декабря 2018 г. № 1652 [34 ] был закреплён принцип “двух ключей”, в соответствии с которым уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет управление имущественным комплексом академических институтов, тогда как Российская академия наук определяет сущностную, научную составляющую их деятельности. Иначе говоря, академия и уполномоченный федеральный орган при осуществлении ими отдельных полномочий в соответствии с Законом о РАН взаимодействуют по таким вопросам, как: принятие решений о реорганизации или ликвидации академических научных организаций; внесение изменений в их уставы (утверждение уставов в новой редакции) в части научной и (или) научно-технической деятельности; согласование кандидатур руководителей научных направлений и научных руководителей научных организаций; принятие решения о прекращении полномочий руководителей научных организаций, а также о назначении исполняющих обязанности руководителей этих организаций на период до избрания новых руководителей научных организаций⁶⁶. Кроме того, согласно п. 1.2 статьи 6 Закона о РАН академия осуществляет научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных организаций, причём не только ранее находившихся в ведении государственных академий наук, но и иных, а также образовательных организаций высшего образования. Конкретизируя эту норму, Правительство РФ наделило Академию наук полномочиями по:

а) проведению оценки научной и научно-технической деятельности в отношении проектов тематики научных исследований, включаемых в планы научных работ научных организаций и образовательных организаций высшего образования, проектов планов научных работ научных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также в отношении проектов программ развития этих организаций и отдельных проектов в составе таких программ;

б) экспертизе научных и научно-технических результатов в рамках отчётов научных организаций и образовательных организаций высшего образования о проведённых научных исследованиях, о полученных научных и (или) научно-технических результатах за отчётный финансовый год;

в) мониторингу и оценке результатов деятельности государственных научных организаций;

г) подготовке предложений для научных организаций и образовательных организаций высшего образования в целях интеграции их научного потенциала, развития научных исследований и поддержки инновационной деятельности;

д) подготовке в рамках доклада о реализации государственной научно-технической политики в Российской Федерации предложений о реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации научными организациями и образовательными организациями высшего образования [37 ] .

Кроме научного и научно-методического руководства деятельностью иных субъектов научной деятельности, компетенционную составляющую правового статуса РАН образуют: полномочия в сфере стратегического планирования (прогнозирование основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, включая участие в разработке Стратегического прогноза Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период [38, ст. 23, 24], разработка предложений по формированию и реализации государственной научно-технической политики; организация разработки и реализации программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период и её представление в Правительство РФ), научно-экспертная деятельность (включая экспертизу научно-технических программ и проектов; экспертизу научных и (или) научно-технических результатов, созданных за счёт средств федерального бюджета; экспертизу нормативных правовых актов в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, охраны интеллектуальной собственности и т.п.), деятельность, направленная на популяризацию науки [38, ст. 2, 6, 7].

Что же касается деятельности, которая на протяжении всей истории академии составляла основной смысл её существования, – проведение научных исследований – то здесь ситуация более сложная. Согласно Закону о РАН (ч. 3, ст. 2) академия осуществляет свою деятельность в целях обеспечения преемственности и координации как фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, проводимых по важнейшим направлениям естественных, технических, медицинских, сельскохозяйственных, общественных и гуманитарных наук, так и научно-методического руководства научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования. Статья 6 Закона о РАН также называет проведение и развитие фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, направленных на получение новых знаний о законах развития природы, общества, человека, в числе целей деятельности РАН. Однако ч. 2 ст. 7 указанного Федерального закона, определяющая полномочия академии, не содержит указаний на возможность проведения научных исследований силами самой академии. Иначе говоря, сегодня в Законе о РАН имеется существенный недостаток: его статьи 2, 6 и ч. 1 ст. 7 не согласованы с ч. 2 статьи 7 этого закона. Отсутствие в законе упоминания о соответствующих функциях не позволяет включить в устав РАН права на проведение научных исследований. В то же время реализация многих из перечисленных в Законе о РАН целей и задач невозможна без наделения академии таким правом. Очевидно, что устранение этого несоответствия требует продолжения поиска оптимальной конфигурации правового статуса Академии наук.

Понимание необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного управления научной и научно-технической деятельностью в Российской Федерации, уточнения роли и места в этой системе Российской академии наук продемонстрировала деятельность Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, созданной распоряжением Президента РФ от 15 января 2020 г. № 5-рп [39]. Благодаря усилиям академического крыла этой группы Законом о поправке [5] был существенно расширен конституционно-правовой базис российской науки вообще и деятельности РАН в частности. В настоящее время его составляют положения ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации, гарантирующей российским гражданам свободу научного и технического творчества, а также конституционные нормы, формирующие механизм и поле возможностей реализации этой гарантии:

• п. “е” ст. 71, согласно которому впервые к ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы в области научно-технологического развития Российской Федерации; данная новелла означает не только закрепление особого вида программ (программ научно-технологического развития), но и конституционную гарантию того, что наличие таких программ и, следовательно, их реализация являются обязательными;

• п. “е” ч. 1 ст. 72, отнёсший общие вопросы науки к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• ст. 114, наделяющая Правительство РФ полномочиями по обеспечению проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области науки и обеспечению государственной поддержки научно-технологического развития Российской Федерации, сохранению и развитию её научного потенциала. Именно эти изменения статьи 114 Конституции, по сути, превращают иные конституционные нормы, затрагивающие сферу науки, в работающий инструмент, поскольку появляется специальный орган власти, на который конституционными нормами возложено обеспечение проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области науки. Этим органом стало Правительство РФ. Таким образом, развитие российской науки получило конституционную поддержку в виде четырёх статей Конституции, чего не было даже в советский период, когда наука служила подлинным локомотивом развития государства.

Не менее важны – вследствие их полифункциональности – и иные конституционные новеллы [52]. В их числе положения, расширяющие социальные гарантии граждан, в том числе в сфере труда, пенсионного обеспечения, социального страхования, которые позволяют последовательно реализовывать принципы социального государства, а также новеллы, формирующие правовой фундамент обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных. Все они приобретают особую значимость в условиях формирования нового технологического уклада, когда существенно возрастает роль и значение человеческого капитала, учёных и исследователей – творцов будущих открытий и технологий. А значит, меры их социальной поддержки становятся значимым фактором развития отечественной науки, которая, в свою очередь, превращается в драйвер экономического роста Российской Федерации. Ситуация с разработкой вакцин от коронавируса – яркое тому подтверждение. Нельзя забывать и том, что “реализация конституции, претерпевшей реформирование, не заканчивается принятием нового законодательства. Необходимо выстраивание правореализации, соответствующей конституционным целям, т.е. внедрение нормативных предписаний в деятельность граждан, их объединений, должностных лиц и органов государства” [40].

В этих условиях дальнейшее совершенствование правового статуса РАН, по нашему мнению, возможно по следующим основным направлениям.

Первое. Дальнейшее совершенствование его компетенционной составляющей. Разрабатываемые в настоящее время проекты законодательных актов, направленных на уточнение функций и полномочий академии, носят разнонаправленный характер. Одни предлагают наделить академию дополнительными полномочиями в части проведения научных исследований, расширить её экспертные функции⁷⁷, другие, напротив, считают нужным исключить те полномочия, которые уже закреплены Законом о РАН. Представители некоторых федеральных органов исполнительной власти полагают, что РАН должна осуществлять исключительно научно-методическое руководство научной деятельностью научных и образовательных организаций высшего образования и координировать проводимые ими исследования, тогда как самостоятельно осуществлять научно-исследовательскую деятельность она не должна во избежание увеличения расходов федерального бюджета. Такой подход не согласуется с приведёнными выше нормами Закона о РАН – не только с положениями ст. 3 Закона о науке, согласно которым научная и (или) научно-техническая деятельность может осуществляться любыми юридическими лицами при условии, если такая деятельность предусмотрена их учредительными документами, но и статусом Российской академии наук как организации, членами которой являются ведущие учёные страны и мира, имеющие выдающиеся научные достижения [1, ч. 2 ст. 8].

Требуют корректировки и положения, регламентирующие вопросы участия академии в деятельности в области стратегического планирования, сама организация этой деятельности. В настоящее время нормы Федерального закона “О стратегическом планировании в Российской Федерации” не учитывают гетерохронность процессов научно-технологического и социально-экономического развития. Поэтому разрабатываемые в соответствии с требованиями этого закона Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации и Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации носят, если можно так выразиться, подчинённый, вторичный характер по отношению к документам стратегического планирования социально-экономического развития страны. Об этом свидетельствуют, в частности, положения п. 4 Правил разработки и корректировки Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации [41], согласно которым основанием для корректировки Стратегии научно-технологического развития являются утверждение и (или) корректировка стратегического прогноза Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации и (или) прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Однако в условиях чрезвычайной интенсификации процессов повсеместного распространения цифровых технологий, наблюдаемой в последние годы, повышения скорости разворачивания научно-технической революции, новых технологий последовательность в ряде случаев должна быть обратной: обусловленное зарождением и развитием новых технологий, выявлением возможных высокотехнологичных точек роста экономики изменение прогноза научно-технологического развития страны, прогноза развития отечественной и мировой науки и, как следствие, корректировка Стратегии научно-технологического развития может повлечь за собой изменение прогноза и стратегии социально-экономического развития страны.

Следует отметить, что и отечественная правовая наука [42, 43], и практика правотворчества неоднократно обращались к проблеме гетерохронности процессов научно-технологического и социально-экономического развития. Один из путей элиминации негативного влияния этой проблемы на экономическое и социальное развитие страны был предложен советским законодательством: в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. № 695 “Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы” [44] подготовке документов народно-хозяйственного планирования (например, Основных направлений экономического и социального развития СССР на 10 лет – по пятилетиям) предшествовала разработка Академией наук СССР совместно с ГКНТ СССР по науке и технике и Госстроем СССР Комплексной программы научно-технического прогресса на 20 лет (по пятилетиям). Особо оговаривался временной сдвиг в разработке и реализации Комплексной программы и иных плановых документов: программа должна была представляться АН СССР в Совет Министров СССР и Госплан СССР “не позднее чем за два года до очередной пятилетки”.

Представляется, что советский опыт участия Академии наук в народно-хозяйственном планировании, её роль в регулировании процессов экономического и социального развития страны должны быть детально изучены и, при условии адаптации к современным условиям, использованы при дальнейшей корректировке компетенционной составляющей статуса РАН.

Необходимо уточнить круг лиц, относимых к членам Российской академии наук, а также их правовой статус. В настоящее время выдвигаются предложения дифференцировать состав РАН, выделив из числа действительных членов (академиков) и членов-корреспондентов РАН категорию почётных членов академии, а также признать её членами (возможно, ассоциированными) лиц, которым присвоен статус профессора РАН. Как известно, сегодня Положение о звании “Профессор РАН” утверждено постановлением Президиума РАН от 29 сентября 2015 г. № 204. В то же время Устав Российской академии наук и Закон о РАН положений о профессорах РАН не содержат. Законодательное закрепление требований к лицам, претендующим на присвоение им статуса “Профессор Российской академии наук”, а также основные права и обязанности тех, кому такой статус присвоен, позволит академии привлекать к решению возложенных на неё задач всё большее число талантливых учёных, а им самим – максимально полно раскрыть свой научный потенциал.

Предложение дифференцировать состав академии имеет глубокие исторические корни, поскольку на протяжении практически всего досоветского периода круг лиц, относимых к членам Академии наук, был значительно шире, чем это установлено нормами Закона о РАН. Согласно Уставу 1803 г., например, в состав академии входили: действительные члены – академики, которые начиная с 1803 г. стали подразделяться на ординарных и экстраординарных⁸⁸, адъюнкты, корреспонденты (этот научный статус был введён Уставом 1803 г.⁹⁹), воспитанники¹⁰¹⁰ и почётные члены¹¹¹¹. Уставом определялись права и обязанности каждой из приведённых категорий учёных в Академии наук, а также меры их социальной поддержки и членов их семей. Представляется, что этот опыт, как и зарубежный, должен быть детально изучен в целях оценки высказываемых предложений по изменению состава РАН.

В этой связи необходимо продолжить поиск возможностей, с одной стороны, по установлению дополнительных мер социальной поддержки учёных, составляющих “платиновый фонд” российской науки, а с другой – по привлечению к решению возложенных на РАН задач всё большего числа наиболее талантливых учёных, не являющихся её членами. В условиях перехода мировой экономики к новому технологическому укладу, когда существенно возрастает роль и значение человеческого капитала [45], включая такую важную составляющую, как опыт поколений и научное наследие, эта задача приобретает особую актуальность.

Следует также уточнить организационно-правовую форму Российской академии наук. Определение (законодательное закрепление) организационно-правовой формы любого юридического лица позволяет выделить его признаки, характеризующие его назначение и специфику, отличающие один вид юридического лица от другого, позволяющие построить целостную и оптимальную систему юридических лиц. Однако отечественной правовой доктриной до настоящего времени не выработаны сколько-нибудь удовлетворительные критерии деления юридических лиц по организационно-правовым формам, само понятие организационно-правовой формы юридического лица [45–47]. Для целей настоящего исследования, по нашему мнению, под организационно-правовой формой следует понимать “ту или иную модификацию корпоративных отношений по организации управления юридическим лицом и его имуществом” [49, с. 84], “действительно характерные для организации определённого вида юридические признаки, связанные с отношениями по управлению юридическим лицом данного вида”.

В соответствии с нормами Закона о РАН [1, ч. 1 ст. 2] и Закона о науке [2, ст. 6] сегодня Российская академия наук существует в организационно-правовой форме федерального государственного бюджетного учреждения. Основные параметры этой организационно-правовой формы определяются нормами ст. 123.21, 123.22 ГК РФ и ст. 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” [50]. Согласно этим законодательным актам бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией, в общем случае осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Российская академия наук критериям федерального государственного бюджетного учреждения отвечает не в полной мере. Прежде всего она выполняет гораздо более значимые функции, нежели просто выполнение работ или оказание услуг в целях реализации полномочий государственных органов в сфере науки, о чём свидетельствуют приведённые выше положения ч. 2 ст. 7 Закона о РАН и Федерального закона “О стратегическом планировании” [38]. Например, академия осуществляет научное и научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования, которые в большинстве своём имеют тот же статус ФГБУ. Нехарактерны для государственного бюджетного учреждения и выполняемые ею в соответствии со ст. 14 Закона о РАН полномочия учредителя и собственника имущества, находящегося в оперативном управлении региональных отделений Российской академии наук, которые также созданы в форме государственных бюджетных учреждений, и региональных научных центров Российской академии наук. Ни ГК РФ, ни Федеральный закон “О некоммерческих организациях” не предусматривают возможности создания бюджетного учреждения по решению другого бюджетного учреждения, равно как не предполагается осуществление бюджетным учреждением полномочий собственника имущества, находящегося в оперативном управлении иного бюджетного учреждения.

Нельзя не отметить и тот факт, что ГК РФ признаёт учреждением “унитарную некоммерческую организацию, созданную собственником”, тогда как Закон о РАН, следуя исторически сложившейся традиции, восходящей как минимум к Уставу 1803 г., наделил Академию чертами, характерными не для учреждения, но для корпоративной организации. Как уже было сказано, согласно ст. 8, 10 Закона о РАН в состав академии входят члены Российской академии наук (академики, члены-корреспонденты) и иностранные её члены, которые имеют право участвовать в управлении Российской академией наук, избирать и быть избранными в органы управления РАН, а также располагают рядом других прав. Не характерна для учреждений и структура органов управления академии: высший орган управления – Общее собрание членов РАН [1, ст. 11], коллегиальный исполнительный орган – президиум Российской академии наук [1, ст. 12], единоличный исполнительный орган – президент РАН [1, ст. 13]. И президент академии, и её президиум избираются Общим собранием членов РАН.

В этих условиях целесообразным представляется восстановление особой организационно-правовой формы РАН – формы государственной академии наук. Причём речь идёт именно о восстановлении этой организационно-правовой формы, поскольку РАН существовала в форме государственной академии наук с декабря 2006 до 2011 г. В гражданско-правовом смысле академия в этот период представляла собой особую разновидность организации, сочетающую в себе черты бюджетного учреждения (с правом получать и распределять бюджетное финансирование между подведомственными организациями), государственного холдинга и корпоративной организации со значительными элементами самоуправления. Важно подчеркнуть, что государственные академии наук были единственным видом организаций, на имущество которых их учредители имели иное вещное право, отличное от права собственности [51, абз. 3 п. 2 ст. 48 в редакции, действовавшей до 31 августа 2014 г.].

Очевидно, что воссоздание особой организационно-правовой формы “государственная академия наук” потребует внесения ряда изменений и в ГК РФ, и в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”, и в Закон о науке, и в Закон о РАН (соответствующие законопроекты уже подготовлены Российской академией наук и ждут своего обсуждения в Государственной думе). Однако в целом оно не войдёт в противоречие ни с основополагающими принципами гражданского права, ни с выработанными наукой подходами. Напротив, это поможет разрешить ряд коллизий, которые существенно снижают эффективность деятельности РАН в настоящее время.