Вестник РАН, 2022, T. 92, № 1, стр. 35-45

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПОДХОДА. ОПЫТ КИТАЯ

Существуют различные представления о соотношении макроэкономического роста и межрегиональных пропорций [5]. Например, в соответствии с современной концепцией Всемирного банка попытки обеспечить равномерный пространственный рост средствами государственной политики заведомо обречены на провал, более того, способны привести к обратному, угнетающему воздействию; усилия по необоснованному региональному выравниванию вредят прогрессу [6]. Наша позиция, разработанная в основном к концу 1990-х – началу нулевых годов, с идейной точки зрения предшествует этой концепции. Сглаживание, писали мы, “является частью более общей проблемы регионального сбалансированного роста и развития. Суть концепции регионального выравнивания состоит в… переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на процессах территориального перераспределения ресурсов, к методам, основанным на региональном развитии с упором прежде всего на собственные силы… обеспечение социально приемлемых жизненных стандартов в регионах возможно только в тенденции” [7–9].

Коротко говоря, речь идёт о том, что в случае коллизии “экономический рост – региональная (социальная) справедливость” приоритет отдаётся росту. Основной посыл состоит здесь в том, что людям, по-видимому, важнее улучшение показателя качества жизни в году t по отношению к году t–1, чем сопоставление этого показателя с ближними и дальними соседями; близость упомянутого показателя к среднему значению по стране жителей регионов не устраивает, если не повышается сама средняя оценка.

В конце 1990-х – середине нулевых годов, исследуя модели межбюджетных отношений в странах мира, известный российский экономист призывал “всеми силами” открещиваться от китайского варианта [10, с. 106]. Между тем опыт Китая в этом отношении весьма любопытен. Первые примерно 15 лет развития китайских реформ (с 1978 г.) ознаменовались фискальной децентрализацией, структурным налоговым манёвром в пользу регионов, которые одновременно имели возможность самостоятельно брать кредиты у банков и выпускать облигации. Финансовые ресурсы государства во всё большей степени стали концентрироваться на нижних этажах бюджетной системы. По данным Национального бюро статистики, например, в 1985 г. центр в Китае собирал 38.4% налогов, в 1993 г. его доля упала до 22% [11]. Раскрепощение инициативы на местах, возможность для властей регионов самим искать дополнительные источники финансирования послужили мощным мотивом для развития предпринимательской деятельности, привлечения частных, в том числе иностранных, инвестиций. Повышение удельного веса регионов в финансовых ресурсах государства сопровождалось гигантским ростом этих ресурсов в абсолютном выражении.

Разумеется, столь крупные манёвры не могут не порождать серьёзных проблем. Углубились диспропорции в уровне развития побережья и бедных континентальных районов, долги региональных правительств, несмотря на существенные ограничения, касающиеся возможности кредитования, введённые налоговой реформой 1994 г., уже на конец 2010 г. составили 10.7 трлн юаней (1.65 трлн долл.) – почти 15% ВВП страны (по паритету покупательной способности) [12]. Но это уже другой вопрос. Главное, что удалось создать в нищей стране мощный источник развития, сделать, хотя и не без издержек, первый, самый трудный шаг на пути последующего финансового и экономического могущества.

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ. СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

В целом по всем регионам России в течение посткризисного периода (2010–2018) среднегодовые темпы прироста ВРП составили примерно 2.3%. Вместе с тем немалое число регионов демонстрирует высокие по нынешним временам показатели – 3.5 и более процентов. Всего таких регионов тринадцать.

Немалый интерес представляет вопрос об истоках преимущественного регионального роста, порождающих его обстоятельствах. Эти факторы будем рассматривать в контексте инвестиционной деятельности, её количественных и качественных оценок (табл. 1). Норма накопления характеризует количественные масштабы инвестиционной деятельности, приростная капиталоёмкость – качественную сторону инвестиционного ресурса (обратный показатель – отдача от единицы капитала). Как видим, в быстроразвивающихся регионах значение нормы накопления в ряде случаев несколько ниже общероссийского показателя, но, как правило, существенно его превышает.

Ряд субъектов Федерации (Белгородская, Брянская, Иркутская, Московская области) с сопоставимой с российской оценкой нормы накопления сумели обеспечить преимущественный рост ВРП за счёт низких затрат инвестиций на единицу прироста ВРП. Характерный для этих четырёх регионов феномен преимущественного и одновременно инвестиционно-экономного типа развития может быть связан с менее капиталоёмкой отраслевой структурой экономики и (или) наличием инвестиционных проектов в регионе с высокими показателями эффективности.

КЛЮЧИ К РЕГИОНАЛЬНЫМ ИНВЕСТИЦИЯМ

В соответствии с теорией, подтверждённой современной российской практикой и китайским опытом, сердцевиной регионального экономического роста и развития выступают инвестиции, сопровождаемые наличием спроса на порождаемые ими продукты и услуги, а также известной свободой в принятии решений, атмосферой заинтересованности и ответственности. Отсутствие инвестиций не может быть компенсировано ни призывами, ни сколь угодно совершенными фискальными правилами. Между тем в целом по России объём капитальных вложений, осуществляемых за счёт средств регионального и муниципального бюджета по всем 12 направлениям расходов²², сократился с 12.6% в итоговых расходах консолидированных региональных бюджетов в 2016 г. до 10.9% в 2020 г. Из них вложения по направлению “Национальная экономика” в 2020 г. составили чуть менее половины.

Масштабы капитальных вложений в субъектах Федерации заметно колеблются. Бесспорными региональными лидерами являются в 2020 г. Республика Крым (29.4%) и Севастополь (27.0%). Ещё в семи регионах их доля в расходах консолидированных региональных бюджетов сравнительно большая – примерно от 15 до 23%: Москва (15.5%), Ненецкий а.о. (20.9%), Республики Адыгея (22.9%), Северная Осетия – Алания (17.8%), Ингушетия (17.9%), Карачаево-Черкесская Республика (15.1), Сахалинская область (16.3%).

На другом полюсе насчитывается четырнад-цать регионов, где удельный вес капитальных вложений в консолидированных бюджетах составляет от 3.1 до 6.0%: Кировская, Ульяновская, Смоленская, Мурманская, Курганская, Ивановская, Омская, Орловская, Тверская, Владимирская, Оренбургская области, Еврейская а. о., Красноярский, Алтайский, Забайкальский края. Рассчитывать на экономический рост за счёт собственных ресурсов здесь, как и в большинстве других регионов, разумеется, не приходится.

Существуют три принципиальные возможности появления инвестиционного компонента в региональных бюджетах. Одна из них связана с вертикальным перераспределением налоговых поступлений на нижние этажи бюджетной системы в духе китайского опыта. Это позволило бы не всем, но 20–30 субъектам Федерации создать необходимые финансовые источники [14]. Разумеется, подобная мера далеко не способствовала бы региональному выравниванию. В связи со сложившейся вертикалью власти, а главное, современной геополитической и внешнеэкономической ситуацией идею вертикального перераспределения едва ли можно считать реалистичной.

Другая возможность – расширение финансового потенциала региона за счёт долговых обязательств и обращение части или всего долга в источник развития. Долги – обоюдоострый инструмент: при одних обстоятельствах они способны обеспечить мощный прорыв, при других – породить банкротство.

Наконец, весьма болезненная в социальном плане возможность создания бюджета развития – перераспределение части имеющихся финансовых ресурсов, включая, разумеется, трансферты из федерального бюджета, с удовлетворения текущих потребностей на решение перспективных задач. Речь идёт о временном сокращении прироста затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в пользу наращивания налогового потенциала за счёт инвестиций, создания новых эффективных рабочих мест и возможности в перспективе на этой основе перекрыть вероятные текущие потери в услугах.

Идея перераспределения в целях формирования бюджета развития отнюдь не является экзотической, находит всё большее понимание среди управленческой элиты, проникает в общественную практику. Сложившемуся традиционному представлению об инвестициях в региональных бюджетах, направленных исключительно на поддержание и развитие социальной инфраструктуры, противостоят современные взгляды, согласно которым роль бюджетных инвестиций, особенно в контексте частно-государственного партнёрства, много шире. По словам губернатора Новосибирской области А.А. Травникова, “настоящий бюджет развития – не инвестиции, направленные на обновление инфраструктуры, а инвестиции, которые в будущем дадут дополнительный эффект по развитию региональной экономики, приведут к увеличению собственной доходной базы субъекта РФ” [15]. По данным замминистра финансов Л.В. Горнина, у 45 субъектов Федерации в 2020 г. объём налоговых доходов и расходов заметно вырос по сравнению с предыдущим годом. Причём увеличение расходов произошло преимущественно в форме инвестиций и капитальных вложений. При этом регионы не только сами вкладывали деньги, но и смогли привлечь в промышленный сектор частные инвестиции [16].

Очередной (новейший) этап эволюции поддержки региональных бюджетов связан с инициативой Правительства РФ списывать регионам долги по бюджетным кредитам, если они будут направлять высвобождаемые средства на развитие инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов [17]. Кроме того, предлагается предоставлять регионам долгосрочные бюджетные кредиты на осуществление инфраструктурных проектов, причём данный вид кредитов не будет учитываться при расчёте индикаторов долговой нагрузки, на него не будут влиять ограничения по дефициту бюджетов [18].

Концептуальное значение предлагаемых мер, на наш взгляд, достаточно существенно. Обращено, наконец, внимание на инвестиции как на ключевой инструмент долговременного роста собственных доходов регионов. Эти меры перекликаются с ранее предложенными подходами [19, 20], развиваемыми в настоящей статье. Набирающий силу тренд с необходимостью требует теоретического осмысления и адекватного методического подспорья.

СТРУКТУРА ВНУТРЕННИХ И ВНЕШНИХ ИСТОЧНИКОВ РОСТА БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ

Важнейший результат социально-экономического развития региона – его бюджетная обеспеченность, фактически иллюстрирующая меру отклонения объёма государственных и муниципальных услуг на одного человека от среднего показателя по стране. Исходным пунктом при расчёте бюджетной обеспеченности региона выступают доходы его консолидированного бюджета. Возникает важный и сложный вопрос: за счёт каких ресурсов – внешних или внутренних – возможен рост бюджетной обеспеченности, какова здесь роль трансфертов из федерального бюджета? Для оценки значения внешнего фактора в динамике бюджетной обеспеченности воспользуемся показателем, характеризующим долю трансфертов в структуре расходов консолидированного регионального бюджета, хотя мы отдаём себе отчёт в том, что этот приём далеко не совершенен.

Из 85 субъектов РФ сколько-нибудь существенное увеличение показателя бюджетной обеспеченности (не менее 4 п.п.) за период 2015–2019 гг. наблюдалось в 28 случаях. Только в семи из них (г. Москва, Белгородская, Магаданская области, Камчатский, Красноярский края, г. Севастополь, Республика Алтай) доля безвозмездных поступлений (трансфертов) в общих расходах консолидированного регионального бюджета практически не выросла или даже сократилась. Ещё в трёх случаях (Республика Коми, Республика Крым, Приморский край) она увеличилась не более чем на 1.8 п.п. (в целом по России 1.6 п.п.)³³. В трудном с точки зрения эпидемической ситуации 2020 г. заметный рост бюджетной обеспеченности по отношению к 2019 г. (не менее 4 п.п.) наблюдался в 39 субъектах. Только в трёх из них рост этого показателя сопровождался сокращением финансовой помощи (Чукотский автономный округ – на 6.4 п.п., Республика Алтай – на 5.1 п.п., Республика Ингушетия – на 14.1 п.п.). Ещё в трех регионах доля трансфертов увеличилась не более чем на 2 п.п. Таким образом, в подавляющем большинстве случаев успехи, связанные с увеличением бюджетной обеспеченности, совсем не обязательно обусловлены ростом собственных налоговых поступлений. В этом смысле ситуация в быстроразвивающихся регионах мало чем отличается от общероссийской картины (табл. 2).

Более половины быстроразвивающихся регионов за период 2015–2020 гг. показали положительную динамику бюджетной обеспеченности, хотя и в разной степени (табл. 2). С этой точки зрения выделяется Белгородская область. Принципиально, что улучшение бюджетной обеспеченности достигнуто здесь на фоне сокращения доли трансфертов в структуре расходов в 2019 г. и практически без её увеличения в 2020 г. Более того, эта доля ниже среднего показателя по России. Всё это означает, что успех области достигнут преимущественно благодаря собственным усилиям.

Ещё три области заслуживают специального рассмотрения. Это прежде всего Московская область с чуть сократившимся, но наивысшим показателем бюджетной обеспеченности на протяжении всего рассматриваемого периода, в то время как доля трансфертов здесь существенно ниже средней по стране. Сюда же примыкают с улучшившимся рассматриваемым показателем Калужская и Иркутская области – в расходной части их бюджетов доля трансфертов ниже или сопоставима со средней по России.

В остальных пяти регионах, улучивших бюджетную обеспеченность (Брянская, Воронежская, Курская, Астраханская области, Республика Дагестан), продвижение вперёд достигнуто во многом благодаря внешним ресурсам, увеличению доли трансфертов в структуре расходов (эта доля в указанных регионах в 2020 г. выше средней по РФ, хотя и в разной степени).

Главное, по-видимому, состоит в том, что прогресс, касающийся душевого потребления государственных и муниципальных услуг, во многих случаях, включая регионы-лидеры, достигается далеко не обязательно за счёт собственных усилий регионов, что не может не отражаться на решимости и готовности эти усилия приумножать.

МОДЕЛИРОВАНИЕ ПОДХОДА К АКТИВИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕГИОНАХ: БАЗОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ И РАСЧЁТЫ

В предлагаемой модели рассматривается возможность исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации направлять имеющиеся бюджетные ресурсы не только на обеспечение текущих расходов, но также на инвестирование в развитие экономики региона, то есть увеличение его экономического и налогового потенциала. Речь идёт об инвестиционных проектах, которые (со)финансируются из консолидированного регионального бюджета.

С целью оценить условия, при которых в принципе возможно заинтересовать регионы в развитии собственного налогового потенциала, разработана имитационная модель с элементами оптимизации и динамики. Основной замысел заключается в трансформации части расходов бюджетов регионов в инвестиции, бюджетные доходы от которых в перспективе могли бы быть направлены на рост государственных и муниципальных услуг (далее – бюджетных услуг).

Благодаря инвестициям, последующему увеличению налоговых поступлений происходит наращивание собственной доходной базы региональных бюджетов. Ключевая идея состоит в том, чтобы поставить рост бюджетных услуг в определённую, причём достаточно жёсткую зависимость от собственных доходов, разрушить надежду на улучшение бюджетной обеспеченности исключительно за счёт внешней поддержки, межбюджетных трансфертов. Принципиальная блок-схема модели представлена на рисунке 1.

Остановимся на содержательных аспектах модели и некоторых её важных допущениях. Максимизируется интегральный объём бюджетных услуг, оказываемых населению, в денежном выражении на всём множестве рассматриваемых регионов в течение всего прогнозного периода с учётом ставки дисконта, который соизмеряет во времени ценность предоставляемых бюджетных услуг.

Доходная часть региональных бюджетов, наряду с налоговыми поступлениями (собственные источники средств), включает также межбюджетные трансферты. Расходы осуществляются по двум крупным направлениям: часть средств идёт на финансирование текущих бюджетных услуг, оказываемых населению, другая часть – на инвестиционные цели. Источником развития, пополнения бюджета в каждом из регионов выступают инвестиции, точнее, продуцируемые ими (дополнительные) налоговые поступления.

Регионам доступны две принципиально разные стратегии:

• экономия на текущих расходах с целью наращивания объёма бюджетных услуг в динамике за счёт инвестиций;

• отказ от инвестирования, то есть неизменность собственных доходов в прогнозном периоде на уровне базового года.

Объём инвестиций, трансфертов, а также бюджетных услуг, оказываемых каждым регионом в каждом году, являются в модели расчётными величинами. Общим (связующим) условием, превращающим совокупность регионов в систему, является ограничение на региональную дифференциацию показателей бюджетной обеспеченности, точнее, упрощённых их аналогов (объём бюджетных услуг на душу населения). Указанное ограничение задаётся на конец прогнозного периода. Величина налоговых поступлений от прироста производства товаров и услуг определяется масштабами инвестиций, а также величиной бюджетной отдачи (от одной единицы) вложений. Этот показатель характеризуется в модели параметром α.

Среди важных допущений модели: численность населения в каждом регионе, как и совокупный объём трансфертов, остаются неизменными на уровне базового года в течение всего прогнозного периода; бюджет каждого региона в каждом году не может быть дефицитным; возможность заимствований не предусматривается.

Не вдаваясь в подробные комментарии, приведём математическую формулировку модели.

где $i~$ – индекс региона, $t~$ – индекс времени (год); n – число регионов; T – число периодов времени (временной горизонт модели, в годах). Параметры модели: $\alpha $ – налоговая отдача от инвестиций; $d$ – ставка межвременного дисконта; $~{{k}_{{econ}}}$ – размер максимально возможной экономии на бюджетных расходах в каждом году (в долях); ${{k}_{{max}}}$ и ${{k}_{{\min }}}$ – коэффициенты, соответственно, максимально и минимально возможного роста бюджетных услуг за один год; ${{k}_{{var}}}~$– коэффициент снижения различий между бюджетной обеспеченностью самого богатого и самого бедного региона. Исходные данные: ${{G}_{{i0}}}$ – объём бюджетных услуг населению в базовом году по регионам,$~{{P}_{i}}$ – численность населения регионов. Переменные модели: ${{G}_{{it}}}$ – объём бюджетных услуг населению; $T{{R}_{{it}}}$ – трансферты; $T{{A}_{{it}}}$ – налоговые сборы; ${{I}_{{it}}}$ – инвестиции.

Расчёты осуществлялись на примере регионов СФО, выбор объекта исследования не является случайным. В округ входят как российские регионы-лидеры, так и аутсайдеры. Дифференциация бюджетной обеспеченности в СФО едва ли не самая высокая среди федеральных округов.

В рамках журнальной статьи не представляется возможным сколько-нибудь обширно представить полученные результаты. Имея в виду, что расчёты носят экспериментальный характер, имеют целью преимущественно отработку методики, в статье приводятся данные, относящиеся лишь к округу в целом, но не к отдельным субъектам Федерации⁴⁴.

Важно подчеркнуть следующее обстоятельство. Как и во всякой экономико-математической модели, результаты расчётов определяются предположениями относительно экзогенных величин. Масштабы инвестиций, специфический срок их окупаемости, другие существенные характеристики решения зависят от гипотез относительно принятых возможных предельных значений экономии текущих затрат бюджета, величины дисконтирующего параметра и т.д. Приведённые ниже конкретные результаты – прежде всего иллюстрация возможностей используемого инструментария. Реалистичность посылок в настоящем цикле расчётов специально не обсуждается.

Базисным выступает 2018 г., прогнозный период простирается до 2040 г. Коэффициент дисконтирования в модели равен 10%. В расчётах, демонстрирующих основу методики, значение бюджетной отдачи от инвестиций представлено как единое по регионам. Учёт региональных различий требует подробного изложения и выходит за рамки данной статьи. Используемое в модели значение α равно примерно отношению фактического прироста налогов в бюджет СФО за 2016–2018 гг. к объёмам инвестирования за этот же временной промежуток и составляет 0.4.

Предусматриваемая условиями модели возможность экономить на текущих расходах (в определённых пределах) получила в расчётах далеко идущие последствия. Высвобождаемые год от года благодаря экономии средства служат источником накопления основных фондов, значительного расширения бюджетных средств, заметного сокращения доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов. Приоритет долгосрочных интересов, несмотря на наличие 10%-ного дисконта, приводит к инвестиционному буму. В первые годы прогнозного периода система находится в режиме “напряжённого накопления”; инвестиции достигают своего относительного максимума в структуре расходов бюджетов к 2024 г. Затем на фоне продолжающегося роста доходов бюджетов доля инвестиций постепенно сокращается⁵⁵. Естественным следствием инвестиционного бума становится уменьшение в первые годы прогнозного периода объёма дисконтированных бюджетных услуг относительно варианта (проекта) без инвестирования (рис. 2). Но уже с 2024–2025 гг., благодаря росту доходов бюджетов, объём оказываемых дисконтированных бюджетных услуг в варианте с инвестициями заметно превосходит аналогичный объём без инвестиций. Данные, касающиеся объёма бюджетных услуг, накопленным итогом, представлены на рисунке 3. Как видим, уже с 2026 г. суммарные показатели бюджетных услуг (за 2019–2026 гг.) в инвестиционном варианте заметно перекрывают аналогичный показатель варианта “без инвестирования”.

Не выглядит тривиальной динамика дифференциации показателя душевых бюджетных услуг (рис. 4). На этапе инвестиционного напряжения, снижения (относительно базового года) общей величины бюджетных услуг вариация этого показателя достаточно стабильна. Однако в последующие годы интенсивного наращивания общей величины бюджетных доходов (плоды предшествующего накопления основного капитала) региональное расслоение заметно возрастает. Примерно за 10 лет до конца рассматриваемого периода (в 2040 г. условиями модели предусмотрено улучшение сбалансированности) дифференциация начинает плавно снижаться. Это означает, что накопленная финансовая мощь даёт возможность перераспределить средства в пользу аутсайдеров задолго до 2040 г. и обеспечить заметное сближение соответствующих региональных показателей. В модели сочетание коэффициента вариации и объёма оказываемых бюджетных услуг может быть выражено в Парето-границе решений (рис. 5).

Важное наблюдение: ужесточение требования к сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности непременно приводит к сокращению совокупного объёма бюджетных услуг, но весьма слабому. Например, уменьшение сбалансированности к концу периода с 0.1 до 0.2 (то есть изменение коэффициента вариации с 0.9 до 0.8) оборачивается потерей в целевой функции (суммарного объёма бюджетных услуг) на 28.4 млрд руб., составляя всего 0.08%.

* * *

Существенное условие быстрого развития ряда российских регионов в последнее десятилетие – заметно более высокое значение нормы накопления, чем средний показатель по России. В тех сравнительно редких случаях, когда региональное значение нормы накопления сопоставимо со средней оценкой, условием преимущественного роста становятся низкие затраты инвестиций на единицу прироста ВРП. Достигнутый в последние годы прогресс, касающийся роста душевого потребления государственных и муниципальных услуг, во многих случаях обеспечивается не только за счёт собственных усилий регионов. Это обстоятельство не может не отражаться на решимости и готовности эти усилия приумножать, наращивать налоговый потенциал.

Из экспериментальных расчётов на базе предлагаемой модели следует, что экономия на удовлетворении текущих потребностей, предполагающая определённые социальные “жертвы” ради накопления основного капитала, может привести к более высокому уровню потребления государственных и муниципальных услуг в будущем при сокращении региональной дифференциации в динамике. Накопленная финансовая мощь открывает широкие возможности для манёвра, межрегионального перераспределения доходов для достижения заданного уровня сбалансированности.

На основе модельных расчётов определена Парето-граница выбора между региональной сбалансированностью и ростом совокупных бюджетных услуг. Определение конкретных условий (мера экономии текущих затрат, величина дисконта и др.), при которых возможно заинтересовать регионы в развитии собственного налогового потенциала, – предмет дальнейших исследований.