Вестник РАН, 2022, T. 92, № 10, стр. 984-993

ФИНАНСИРОВАНИЕ И ОСВОЕНИЕ СРЕДСТВ НА НИОКР В КАНАДЕ

Таблица 4 даёт представление как об основных источниках финансирования НИОКР, так и о главных исполнителях научных исследований в Канаде. Главные источники финансирования: частный бизнес (43.5% затрат), университеты (19.8%), федеральное правительство (18.0%), зарубежные источники (9.4%), правительства провинций (5.0%) и некоммерческие организации (private non-profit) (4.3%). Основные исполнители НИОКР по сумме освоенных средств: частный бизнес (52.3%), университеты (40.3%), федеральное правительство (6.1%), правительства провинций (0.9%) и некоммерческие организации (0.3%).

Сравнение с другими странами позволяет определить канадскую специфику, которая состоит в завышенной доле университетов в финансировании и исполнении НИОКР при заниженном участии бизнеса. Если в странах, входящих в ОЭСР, затраты частного бизнеса на НИОКР составляют в среднем 63% от совокупных, то в Канаде – немногим более 40% (в РФ – 30%), если в ОЭСР бизнес выступает исполнителем 71% всех НИОКР, то в Канаде – только 51% (РФ – 61%). Напротив, канадские университеты осваивают гораздо бо́льшую часть ассигнований на НИОКР, чем в других странах – 41.5%, тогда как в США 12%, России – 11%, Китае – 8%, а в среднем по ОЭСР – 16.5% (табл. 5).

Хотя доля государства (в лице федерального и правительств провинций) в общем объёме финансирования НИОКР в Канаде не так велика, ему принадлежит ведущая роль в выработке национальных научно-технических приоритетов, а применительно собственно к науке – в финансировании фундаментальных исследований. Государство реализует свою роль в стимулировании НИОКР разными путями: выделяет учёным, работающим в университетах и частных лабораториях, прямые ассигнования на проведение исследований, поддерживает промышленные НИОКР косвенными методами за счёт предоставления частным компаниям щедрых налоговых вычетов и льгот [10, с. 49–69], самостоятельно проводит научные исследования в государственных лабораториях и делится их результатами с частным бизнесом и университетами, а также создаёт в стране общую институциональную среду, благоприятствующую развитию науки. Данные о распределении федеральных ассигнований на науку, предоставляемые Статистическим управлением Канады, показывают, что самые большие бюджеты имеют фонды, распределяющие гранты, а также Национальный научно-исследовательский совет Канады. Из ведомств крупными бюджетами на НИОКР располагают Министерство инноваций, науки и экономического развития, Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов, а также Министерство обороны. Из агентств самые “наукоёмкие” – Атомик энерджи ов Кэнада (Atomic Energy of Canada ltd.) и Канадское космическое агентство [11]. В 2020–2021 финансовом году в связи с пандемией COVID-19 более чем на порядок был увеличен бюджет на науку Агентства общественного здравоохранения Канады (Public Health Agency of Canada).

Своими научными бюджетами эти организации распоряжаются по-разному. Большинство заказывает исполнение НИОКР на стороне, другие выступают крупными исполнителями и заказчиками одновременно, а три организации (министерства сельского хозяйства, обороны, Статистическое управление Канады) выполняют все или почти все НИОКР собственными силами.

Говоря о роли государства в формулировании и реализации научной политики, нельзя не сказать, хотя бы кратко, об участии в решении этих задач правительств провинций. Поскольку Канада является федерацией и наука в ней не отнесена конституцией к единоличной компетенции центральной власти, у провинций тоже есть заметная, хотя и не определяющая роль в сфере науки. Они, во-первых, финансируют университеты, в которых осуществляется львиная доля научных исследований. Во-вторых, имеют собственные научные лаборатории как в составе крупных провинциальных министерств, так и в форме независимых агентств и центров исследований. В-третьих, в ряде случаев выступают опытными полигонами для апробации новых инициатив и практик в организации науки, которые в случае успеха воспроизводятся на федеральном уровне. Кроме того, роль провинций заключается в том, чтобы с учётом региональной специфики лучше приспосабливать федеральные программы и стимулы к конкретным потребностям своих регионов.

Провинции в Канаде разнятся между собой в том, как они выстраивают свой научный профиль. Одни из них, например, Квебек, ведут работу по широкому спектру дисциплин и, по существу, воспроизводят на своей территории федеральную политику в миниатюре. Другие предпочитают сужать научный поиск, делая выбор в пользу специализации. Так, Саскачеван, обладающий высокоразвитым сельским хозяйством, ставит задачу занять лидирующие позиции в биологических науках. Нью-Брансуик наметил для себя шесть приоритетных направлений: информационно-коммуникационные технологии, биологические науки, пищевые и лесные товары высокой степени переработки, промышленное производство, включая авиакосмическую и оборонную отрасли. Альберта известна тем, что именно здесь в 1921 г. была создана первая в стране провинциальная научная организация – Научно-исследовательский совет Альберты, который специализировался на разработке технологий добычи природных ресурсов. В настоящее время эта провинция – мировой лидер в технологиях по извлечению нефти из нефтяных песков, она обладает также сильной научно-исследовательской базой в медицинских науках [12, р. 12, 18–23].

ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАУЧНАЯ ПОЛИТИКА В КАНАДЕ: ГЕНЕЗИС И СОВРЕМЕННОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Развитие научно-исследовательской деятельности в стране породило потребность в координации научных усилий и создании государственной системы управления наукой. Этот процесс начался в 1960-х годах и активно продолжился в следующем десятилетии. Именно тогда здесь, как и в большинстве стран-членов ОЭСР, утвердилось понятие “государственная научная политика”. В центре общественных, парламентских и научных дискуссий того времени находились вопросы, касавшиеся предназначения и путей научного поиска в стране. Рассматривались четыре основных подхода.

1. “Чистая” наука, наука ради науки, когда вопросы, что и как изучать, определяют сами учёные.

2. Государственная поддержка научных исследований в зависимости от социальной востребованности и общей полезности предполагаемых открытий.

3. Развитие науки на базе крупных целевых проектов (mission-oriented projects), на которые направляется львиная доля бюджетных ассигнований. (Примеры из истории: канадское участие в годы Второй мировой войны в англо-американском проекте “Манхэттен” по созданию атомной бомбы, послевоенная национальная программа развития атомной энергетики, предполагавшая постройку оригинального канадского реактора “КАНДУ”.)

4. Всеобъемлющее научное планирование в соответствии с определяемыми государством национальными целями по примеру тогдашнего СССР.

Канадская энциклопедия утверждает, что вариант с всеобъемлющим научным планированием был признан нереализуемым в условиях рыночной экономики и подходящим только для чрезвычайных обстоятельств, вроде военного положения. Первый и третий подходы тоже не подошли (первый как не соответствующий современному этапу развития, а третий как не получивший последовательного воплощения на практике). Таким образом, основным подходом был выбран второй [1].

Другим важным вопросом, потребовавшим обсуждения, стал механизм осуществления государственной научной политики. Предлагались три варианта.

• Учреждение поста министра по делам науки, который бы отвечал за работу всех государственных научных учреждений и выполнял функции советника при кабинете министров. Этот вариант был отвергнут по причине того, что новая должность предполагала слишком много функций, излишнюю централизацию и забюрократизированность. Против этой идеи выступили канадские учёные, привыкшие к работе в плюралистической среде и не готовые поступиться своей автономией.

• Создание федерального министерства по делам науки и технологий, которое в своей деятельности могло как ограничиваться совещательной функцией при правительстве, так и иметь исполнительные полномочия.

• Формирование правительственного агентства с совещательными функциями.

Именно последний вариант в лице Научного секретариата в составе Управления Тайного совета был первоначально взят на вооружение в Канаде, но от него довольно быстро отказались в пользу учреждения поста профильного министра и/или министерства по делам науки.

Анализируя научную политику Канады последнего времени, можно выделить два несхожих периода: 2006–2015 гг., когда у власти в стране стояли консервативные правительства во главе с премьер-министром С. Харпером, и с 2015 г. по настоящее время, когда у власти стоит Либеральная партия.

Консервативные кабинеты С. Харпера (2006–2015) запомнились откровенно утилитарным подходом к науке при недооценке значения фундаментального знания, ликвидацией в 2008 г. поста национального советника по науке (National Science Advisor), попытками ограничить учёных, занятых в государственных лабораториях, в контактах со СМИ и свободном обмене мнениями и информацией. Эти действия многими были расценены как гонения на фундаментальную науку и вызвали неприятие не только со стороны академического сообщества, но и у солидарных с ним организаций гражданского общества. Кульминацией недовольства стал прошедший в июле 2012 г. на Парламентском холме в Оттаве марш двух тысяч учёных, получивший международную огласку [13].

Просчётами консерваторов не замедлили воспользоваться их извечные соперники – либералы, победившие на всеобщих выборах в 2015 г. и проводящие в отношении науки более цивилизованную и просвещённую политику. В их предвыборной платформе 2015 г. имелся отдельный параграф, в котором содержались обещания “ценить науку и относиться к учёным с уважением”, а также учредить в Канаде пост главного уполномоченного (советника) по науке. Последний должен был обеспечить решение трёх взаимосвязанных задач: результаты исследований, проводимых в государственных лабораториях, сделать доступными для общественности; разрешить учёным свободно обсуждать свои проблемы и результаты исследований; обеспечить научное обоснование правительственных решений [14].

В 2016 г. либеральным правительством Дж. Трюдо была учреждена независимая комиссия во главе с профессором медицины Д. Нейлором для оценки состояния канадской фундаментальной науки. Спустя год она представила доклад с 35 рекомендациями [6], но надо отметить, что они реализуются крайне медленно. Согласно отчёту неправительственной организации Evidence for Democracy, по состоянию на ноябрь 2021 г. удалось реализовать только 9 рекомендаций, 13 находились в стадии выполнения и 13 не выполнялись [15].

Частичным ответом на доклад Д. Нейлора стали меры поддержки науки, включённые в федеральный бюджет 2018–2019 гг., которые, по утверждению правительственных сайтов, “являются самыми крупными ассигнованиями на развитие фундаментальной науки” за всю историю Канады и предусматривают расходы в размере 2.8 млрд долл. (здесь и далее показатели приведены в национальной валюте) на обновление приборной базы государственных лабораторий.

В бюджете 2021–2022 гг. выделено финансирование на реализацию трёх общенациональных стратегий: искусственного интеллекта (стартовала в 2017 г. и сейчас получила дополнительные 444 млн долл. на 10 лет), квантовую стратегию (360 млн долл. на 7 лет) и стратегию геномики (400 млн долл. на 6 лет). Ещё более крупные расходы запланированы на осуществление энергетического перехода (5 млрд долл. на 7 лет) и на развитие биомедицины и наук о жизни (2.2 млрд на 7 лет) [16].

ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ НАУКОЙ

Ключевым федеральным ведомством, ответственным за проведение государственной научной политики и координацию НИОКР в Канаде, является Министерство по делам инноваций, науки и экономического развития – одно из крупнейших министерств федерального уровня. В настоящее время его возглавляют сразу четыре министра, один из которых отвечает за инновации, науку и промышленность, второй курирует международную торговлю, малый бизнес и экономическое развитие, третий – туризм, четвёртый – экономическое развитие сельских районов. Суперминистерство было создано в 2015 г. путём объединения Министерства промышленности с Министерством науки и технологий. Входящее в новую структуру Управление по науке и исследованиям (Science and Research Sector) состоит из четырёх отделов: научной политики; научных программ и партнёрства; инфраструктурного фонда; чистых технологий и “чистого роста”.

С 2017 г. в составе министерства действует секретариат главного советника по науке (Chief Science Advisor Office). Формально министру по делам инноваций, науки и экономического развития он не подчиняется и обладает независимостью в суждениях, оценках и рекомендациях. Главный советник ежегодно представляет доклады о положении дел в научной сфере министру и премьер-министру Канады. Секретариат главного советника по науке продвигает такие новые инициативы, как “открытая наука” и политика “научной добросовестности”¹¹ (scientific integrity policies ). Поставлены следующие цели: с 1 января 2022 г. открыть свободный доступ ко всем журнальным статьям, публикуемым учёными, работающими на федеральное правительство, а с 1 января 2023 г. – ко всем другим их публикациям (докладам, выступлениям на конференциях, монографиям и главам в монографиях).

Помимо собственных научно-исследовательских подразделений в зону ответственности Министерства по делам инноваций, науки и экономического развития входят несколько десятков правительственных агентств и организаций, имеющих отдельный бюджет и разную степень автономии. Наиболее важные из них – Национальный научно-исследовательский совет Канады, три фонда, выдающие гранты на научные проекты, Фонд канадских инноваций и Совет канадских академий.

Национальный научно-исследовательский совет Канады (National Research Council), созданный в 1916 г., – одна из самых старых научных организаций страны (старше него только Королевское общество Канады). Первоначально в его состав входили три отдела: физики, химии и биологии, включая медицину. В настоящее время в центре его внимания три приоритета: новейшие технологии (информационно-коммуникационные технологии, методы измерений и стандарты, астрономия и астрофизика, технологии в области безопасности), науки о жизни (развитие водных и растениеводческих ресурсов, терапия здоровья человека и медицинские приборы) и технические науки (авиация и космос, автомобилестроение и наземный транспорт, строительство, горнодобыча, энергетика и охрана окружающей среды, океаническая, прибрежная и речная инженерия). В 2021–2022 финансовом году бюджет Национального научно-исследовательского совета Канады составил 1276 млн долл., из которых 809 млн он освоил самостоятельно. До недавнего времени эта структура считалась ближайшим аналогом советской/российской Академии наук. Однако в последнее десятилетие различия между ними усиливаются. В результате реформы 2013 г. РАН была лишена собственных научно-исследовательских институтов. В мае того же года Национальный научно-исследовательский совет Канады объявил о том, что начинает переориентироваться с фундаментальных исследований на прикладные исследования и разработки, беря пример с Общества Фраунгофера в Германии.

В Канаде действуют три фонда, выдающие федеральные гранты на проведение научных исследований. Это созданные в 1978 г. Совет по исследованиям в области естественных и технических наук (Natural Sciences and Engineering Research Council), Совет по исследованиям в области общественных и гуманитарных наук (Social Sciences and Humanities Research Council), а также существующие с 1999 г. Национальные институты здоровья (Canadian Institutes of Health Research). В 2021–2022 финансовом году эти фонды выдали гранты более 33 тыс. учёных, а также 40 тыс. студентов и аспирантов на общую сумму 2.4 млрд долл. [17]. В 1997 г. к трём фондам добавился четвёртый – Канадский фонд инноваций (Canada Foundation for Innovation), выделяющий гранты на закупку научного оборудования и реализацию инфраструктурных проектов. В 2017 г. над фондами была возведена “зонтичная структура” в лице Канадского комитета по координации научных исследований (Canada Research Coordinating Committee).

Ещё одна важная организация, прямо не подчиняющаяся Министерству по делам инноваций, науки и экономического развития, но находящаяся с ним в отношениях ассоциированности, – образованный в 2002 г. Совет канадских академий – некоммерческая организация, объединившая под одной крышей Академию медицинских наук (Canadian Academy of Health Sciences), Академию технических наук (Canadian Academy of Engineering) и Королевское общество Канады (Royal Society of Canada). При своём учреждении Совет канадских академий получил от правительства грант в размере 30 млн долл. сроком на десять лет. С тех пор этот срок дважды продлевался: в 2015 г. на следующие пять лет выделялось 15 млн долл., с 2020–2021 финансового года на три года – 9 млн долл. Этими деньгами совет распоряжается самостоятельно при условии ежегодного проведения до пяти научных экспертиз по заданию правительства. Всего с 2002 г. им было выполнено свыше 50 исследований по оценке состояния научно-технического комплекса Канады и выработке рекомендаций как по заказу федерального правительства, так и по собственной инициативе.

Доклады о состоянии НИОКР в стране, периодически публикуемые Советом канадских академий, позволяют проследить смену специализаций канадской науки. В первом докладе, датируемом 2006 г., были определены четыре широких направления, в которых Канада обладала сравнительным преимуществом – природные ресурсы, информационно-коммуникационные технологии, здравоохранение и науки о жизни, охрана окружающей среды [18]. Во втором докладе (2012) приоритетными были названы уже шесть направлений: клиническая медицина, исторические науки, информационно-коммуникационные технологии, физика и астрономия, психология и когнитивные науки, изобразительное и исполнительское искусство [19]. В третьем докладе, подготовленном в 2018 г., к числу наиболее развитых дисциплин были причислены психология и когнитивные науки, здравоохранение и медицинские услуги, философия и теология, науки о Земле и охране окружающей среды, визуальные и исполнительские виды искусства [20].

Знаковым событием стало учреждение в декабре 2021 г. в Палате общин канадского парламента Постоянного комитета по науке и исследованиям (Standing Committee on Science and Research), который должен заниматься вопросами законодательного обеспечения государственной научной политики.

СПЕЦИФИКА КАНАДСКОЙ МОДЕЛИ

Механизм управления наукой в Канаде сходен с действующими в других западных странах, в частности, США [21, 22]. Однако у научно-технического комплекса Канады есть и определённая специфика, которая может быть сведена к следующему.

Канада, не относящаяся к числу великих держав, не ведёт НИОКР по всему спектру научных дисциплин. Для этого ей не хватает финансовых ресурсов, научных школ, высококвалифицированных кадров и международных амбиций. Страна выбирает для себя области специализации, отвечающие возможностям её научно-технической базы и потребностям хозяйства. По прошествии времени и под влиянием обстоятельств области научной специализации Канады меняются.

Канада не осуществляет крупномаcштабных исследований в военной сфере. Государство тратит на гражданские НИОКР 97.8% своих расходов на науку, на оборонные исследования – 2.2%. (Для сравнения: в США это соотношение выглядит как 51.9% к 48.1%, в среднем для ОЭСР как 78.8% к 21.2%) [23]. Это объясняется тем, что военно-промышленный комплекс Канады – часть ВПК США, да и на сами военные производства приходится небольшая часть ВВП страны.

Слабым звеном национального научно-технического комплекса с давних пор считается недостаточное участие бизнеса в финансировании и исполнении НИОКР [24, 25]. Доля частного бизнеса в совокупных затратах на НИОКР в Канаде исторически ниже, чем в среднем по ОЭСР и в большинстве других промышленно развитых стран. Одна из причина этого состоит в том, что в канадской экономике широко представлен иностранный капитал в лице филиалов и дочерних компаний крупнейших американских и других иностранных ТНК, которым в ряде случаев удобнее не вести самостоятельные НИОКР в Канаде, а получать по каналам внутрифирменного обмена результаты исследований, выполненных в стране основного базирования. Что касается национального канадского бизнеса, то он не так часто бывает представлен компаниями крупного размера, а у более распространённого здесь среднего и малого бизнеса может не хватать финансовых и иных ресурсов на весьма затратные НИОКР. В Канаде имеется только одна ТНК (Magna International), которая ежегодно тратит на НИОКР более 1 млрд долл., и ещё восемь национальных компаний, чей бюджет на науку составляет от 500 млн до 1 млрд [26].

Одним из наиболее стабильных элементов научной политики Канады служит конфигурация грантовыдающих фондов. Если в США существует один Национальный научный фонд, то в Канаде на федеральном уровне действуют четыре грантовыдающие организации. Руководство страны опасается их сливать или реформировать, обоснованно полагая, что это может вызвать неудобства для учёных, привыкших к определённым требованиям и процедурам при подаче заявок и сдаче отчётности, которые у каждого фонда свои.

Несмотря на то, что Канада проводит государственную политику в сфере науки с 1960-х годов и накопила в этой области немалый опыт, форма и направления научной политики, равно как и оптимальный набор и состав соответствующих организаций, до сих пор продолжают подвергаться тонкой настройке и изменениям. Говоря об эволюции роли государства в осуществлении НИОКР в последние десятилетия, можно отметить две тенденции: постепенное смещение акцента с фундаментальных на прикладные исследования и разработки, сознательное уменьшение роли государственных лабораторий в НИОКР в пользу передачи заказов внешним исполнителям – прежде всего университетам, а также бизнесу.

٭ ٭ ٭

Канадский опыт управления наукой представляет определённый интерес для России в силу наличия нескольких черт сходства. Во-первых, две эти страны тратят на науку в процентах к ВВП меньше средних показателей по ОЭСР, не говоря о странах-лидерах. При этом обе относятся к немногочисленной группе развитых государств, чьи расходы на эти цели в относительном выражении стагнируют в течение последних нескольких десятилетий.

Во-вторых, и в той, и в другой стране слабым звеном научно-технического комплекса является бизнес, который проявляет пассивность и в финансировании, и в освоении средств на НИОКР. Хотя причины такой пассивности различны – в Канаде это засилье иностранного, прежде всего американского капитала, в России – недостаточный уровень конкуренции в промышленности, в обеих странах эта проблема очень плохо поддаётся решению.

В-третьих, обе страны имеют федеративную форму государственного устройства, что делает в целом успешный опыт участия канадских провинций в реализации государственной научной политики заслуживающим внимания и изучения.

Разумеется, не всё из канадского опыта нам подходит. Очевидно, что страна, являющаяся военно-политическим союзником США и находящаяся под прикрытием американского ядерного зонтика, имеет возможность экономить на финансировании военных НИОКР и других военных расходах, чего Россия в нынешнем геополитическом окружении себе позволить не может. Точно так же эффективность канадской науки и высокая цитируемость её результатов серьёзно усиливаются за счёт тесной коллаборации с учёными из других стран, прежде всего лидеров научно-технического прогресса – США, Великобритании, Германии, Франции, а в последнее время – Китая.

Известно, что в своё время Национальный научно-исследовательский совет Канады внимательно изучал теорию и практику функционирования Академии наук СССР. Возможно, сейчас настал наш черёд критически проанализировать содержание и приоритеты научной политики Канады и извлечь что-то полезное для себя.