Вестник РАН, 2022, T. 92, № 3, стр. 201-212
НАУКА В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В. А. Черешнев a, *, А. В. Тодосийчук b, **
a Институт иммунологии и физиологии Уральского отделения РАН
Екатеринбург, Россия
b Аппарат Комитета Государственной думы РФ по образованию и науке
Москва, Россия
* E-mail: v.chereshnev@mail.ru
** E-mail: atodos@yandex.ru
Поступила в редакцию 09.09.2021
После доработки 20.09.2021
Принята к публикации 23.09.2021
- EDN: VFSKUR
- DOI: 10.31857/S0869587322030033
Аннотация
В современных условиях уровень и темпы научно-технологического и социально-экономического развития страны во многом определяются качеством формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики, развитием научно-технического потенциала, уровнем востребованности научной, научно-технической и инновационной продукции со стороны государственных заказчиков и предпринимательского сектора экономики. В статье проанализировано состояние научно-технического потенциала страны, даны предложения по совершенствованию механизма государственного управления научной и научно-технической деятельностью, ориентированного на выполнение научных, научно-технических и инновационных проектов полного цикла с учётом потребностей государства, общества и рынка для обеспечения устойчивого развития науки и экономики.
Наука – это особая отрасль народного хозяйства, которая характеризуется специфическими чертами, отличающими её от отраслей материального производства. Несмотря на это в современных условиях она стала ведущей производительной силой экономики и общества. Основываясь на статистических данных, многие исследователи доказали тесную связь между расходами на проведение научных исследований и разработок и финансово-экономическими показателями как отдельных предприятий, так и целых отраслей экономики [1], прежде всего высокотехнологичных.
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИИ
На протяжении последних десятилетий значительная часть научно-технической сферы страны находится в кризисном состоянии. В частности, по данным Росстата, в 2019 г. удельный вес убыточных организаций, выполняющих научные исследования и разработки, составил 22.5%, в 2020 г. – 31.3% [2, с. 186]. В первом квартале 2021 г. доля таких организаций достигла 54.9%, в январе–мае 2021 г. – 52.6% [3, с. 170].
Разумеется, кризисное состояние организаций, выполняющих научные исследования и разработки, негативно сказывается на их научно-техническом потенциале (кадровом, материально-техническом, интеллектуальном, информационном и т.п.), а также на результативности научной, научно-технической и инновационной деятельности и в конечном итоге на состоянии экономики, уровне и качестве жизни населения.
Особенно острой для развития науки является кадровая проблема. По данным Росстата, в стране ежегодно наблюдается сокращение численности персонала, занятого исследованиями и разработками: с 887.7 тыс. человек в 2000 г. до 679.3 тыс. в 2020 г. Численность исследователей за этот период сократилась с 425.9 тыс. до 346.5 [4, с. 20]. Очевидно, что основные причины утечки кадров и низкого притока молодёжи в науку – недостаточное финансирование научных исследований и разработок, несовершенство системы оплаты труда в науке, отсутствие ясных перспектив карьерного роста учёных.
Научный труд малопривлекателен для молодёжи. Вместе с тем на протяжении последних трёх десятилетий численность аспирантов находится на достаточно высоком уровне. В 2020 г. она составила 87.8 тыс. человек, что значительно больше, чем в 1991 г. (59.3 тыс.) [5, с. 44], а пик численности аспирантов пришёлся на 2000 г. – 117.7 тыс. [6, с. 150]. Следует отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2016 г. № 1390 “О формировании стипендиального фонда” размер государственной стипендии аспирантам, обучающимся по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, составляет 2921 руб., а по направлениям, определённым Министерством науки и высшего образования РФ, – 7012 руб., что значительно ниже прожиточного минимума в стране. Очевидно, что низкий уровень стипендиального обеспечения аспирантов негативно сказывается на результативности их научной деятельности. Например, в 2020 г. выпуск аспирантов из аспирантуры составил 14.0 тыс. человек, в том числе с защитой диссертации – 1.2 тыс., или 8.5% [5, с. 80].
Обеспечение поступательного развития науки, повышение её вклада в экономический рост и социальный прогресс зависят от объёмов её финансирования, структуры затрат по направлениям и видам научных исследований и разработок. В таблице 1 приведены данные Росстата о динамике внутренних затрат на научные исследования и разработки за 2000–2020 гг. [4, с. 40]. Как видим, на протяжении последних двух десятилетий размер внутренних затрат на научные исследования и разработки находился в пределах 1.0–1.1% ВВП. В технологически развитых странах этот показатель значительно выше: в Германии – 3.14%, Республике Корея – 4.53%, США – 2.83%, Японии – 3.28%, Китае – 2.14% [4, с. 34].
Таблица 1.
Показатель | 2000 | 2005 | 2010 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020* |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Внутренние затраты на научные исследования и разработки | 76.7 | 230.8 | 523.4 | 749.8 | 847.5 | 914.7 | 948.8 | 1019.2 | 1028.2 | 1134.8 | 1174.5 |
В процентах ВВП | 1.05 | 1.07 | 1.13 | 1.03 | 1.07 | 1.1 | 1.1 | 1.11 | 1.00 | 1.03 | 1.1 |
Анализ структуры внутренних расходов на научные исследования и разработки по видам затрат показывает, что основная их часть идёт на оплату труда и страховых взносов: в 2019 г. удельный вес этих двух позиций достиг 59.7% [7]. При этом размер номинальной среднемесячной заработной платы персонала, занятого исследованиями и разработками, в 2019 г. составил 81 261 руб., или 171.2% среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по экономике в целом [6, с. 127]. Как свидетельствует статистика, рост номинальной заработной платы персонала, занятого исследованиями и разработками, в последующие годы отставал от темпов инфляции. Так, в январе–апреле 2021 г. её размер – 84 308 руб. – снизился до 159% среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по экономике в целом [3, с. 201]. Однако, как свидетельствует опыт, реальный размер заработной платы научных сотрудников, особенно молодых, значительно ниже указанного среднестатистического значения.
На приобретение оборудования и приборов расходуется всего 3.2% внутренних текущих затрат на научные исследования и разработки [7], в то время как износ основных средств в научно-технической сфере достиг более чем 70%. Поскольку материально-техническая база российских научных организаций в значительной степени морально и физически устарела, учёные заведомо не могут создавать научную и научно-техническую продукцию мирового уровня.
Следует также отметить факт неравномерного распределения научно-технического потенциала между субъектами Российской Федерации. В частности, в 2020 г., по нашим расчётам, на три субъекта (г. Москва, Московская обл., г. Санкт-Петербург) приходилось 54.3% общей численности персонала, занятого научными исследованиями и разработками, и 58.1% общих текущих внутренних затрат на научные исследования и разработки. На остальные 82 субъекта страны – 45.7% персонала и 41.9% внутренних затрат. Очевидно, что обеспечение условий инновационного развития дотационных и депрессивных регионов страны требует дополнительных инвестиций в науку из федерального и регионального бюджетов, в том числе на условиях софинансирования с бизнесом. Для этого следует создавать благоприятные налоговые, кредитные и иные организационно-правовые условия, повышающие инвестиционную привлекательность таких регионов путём реализации крупных научных, научно-технических и инновационных проектов.
Научно-технический потенциал также неравномерно распределён между секторами экономики. Статистические наблюдения Росстата охватывают организации, выполняющие научные исследования и разработки, по следующим секторам: государственный, предпринимательский, высшего образования, некоммерческих организаций. Согласно данным Росстата за 2019 г., из 3950 таких организаций 2510 находились в государственной собственности, 880 – в частной, 304 – смешанной, 113 – государственных корпораций, 88 – иностранной, совместной российской и иностранной, прочей – 55 [4, с. 18].
Напомним, что по методологии Росстата в состав государственного сектора входят: организации министерств и ведомств, обеспечивающие управление государством и удовлетворение потребностей общества в целом; некоммерческие организации, полностью или в основном финансируемые и контролируемые Правительством Российской Федерации [6, с. 436]. Очевидно, что для повышения качества статистического наблюдения и эффективности управления наукой, финансируемой из бюджетов различных уровней, необходимо закрепить в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” (далее – Закон № 127-ФЗ) понятие “государственный сектор науки”.
Анализ показывает, что именно в государственный сектор входит большинство организаций, выполняющих научные исследования и разработки, подведомственных федеральным и региональным органам исполнительной власти (отраслевым министерствам и ведомствам), государственным корпорациям (государственная корпорация по атомной энергии “Росатом”, государственная корпорация по космической деятельности “Роскосмос”, государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростех”), иным государственным структурам.
Кризисная ситуация в научно-технической сфере отрицательно сказывается на результативности научной и научно-технической деятельности. В частности, число патентных заявок, поданных отечественными заявителями на изобретения в 2019 г. (23 337 заявок), осталось на уровне 2000 г. [6, с. 59]. (Публикационную активность российских авторов мы здесь не рассматриваем – эта тема требует отдельного исследования.) Характерная особенность предлагаемых технологий – низкий уровень их новизны. В частности, в 2019 г. было разработано 1620 технологий, из которых только 217 являлись принципиально новыми [6, с. 446]. Очевидно, что при таких показателях результативности научной и научно-технической деятельности вряд ли можно говорить об инновационном развитии научно-технической сферы, повышении уровня конкурентоспособности страны на мировом рынке.
В очередной раз констатируем наличие отрицательного сальдо платежей за технологии: в 2019 г. его значение составило минус 1317.0 млн долл. США [6, с. 450]. Характерно, что в условиях дефицита собственных передовых технологий Россия закупала за рубежом не высокие технологии на основе изобретений (их удельный вес составил всего 0.9% от суммы выплат по импорту технологий), а инжиниринговые услуги, составившие 58.4% от общей суммы выплат по импорту технологий.
Низкая результативность научной и научно-технической деятельности отрицательно сказывается на результативности инновационной активности. По статистическим данным, удельный вес инновационной продукции в общем объёме отгруженной продукции в промышленности составил всего 6.5% [4, с. 72]. При таких значениях – а они не меняются на протяжении вот уже двух десятилетий – вероятность построения инновационной экономики без осуществления кардинальных структурных перемен крайне мала.
Стагнация в научно-технической сфере неизбежно негативно сказывается на состоянии экономики и социальной сферы. В частности, в 2020 г. ВВП составил 96.9% от уровня 2019 г., инвестиции в основной капитал – 98.6%, промышленное производство – 92.0%, реальные располагаемые денежные доходы населения – 96.5% [2, с. 6]. Очевидно, что в условиях резкого падения мировых цен на нефть в марте 2020 г. и неопределённости развития ситуации на мировом рынке углеводородов, а также резкой девальвации рубля фактические значения макроэкономических показателей страны (ВВП, доходная и расходная части федерального бюджета и др.) оказались значительно ниже прогнозных, предусмотренных Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. № 380-ФЗ “О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов” (в редакции от 18 марта 2020 г.). Поступления нефтегазовых доходов в 2020 г. по сравнению с предыдущим годом сократились на 33.9%. Как показал опыт прошлых лет, падение доходов от экспорта углеводородов не удаётся компенсировать планируемым ростом доходов от экспорта промышленной продукции и технологий. Снижение доходов федерального бюджета отчасти было компенсировано ростом среднего обменного курса доллара США с 64.9 руб. за доллар в декабре 2018 – декабре 2019 гг. до 71.2 руб. в декабре 2019 – декабре 2020 гг.
Стагнация экономики продолжилась и в 2021 г. По предварительной оценке, индекс физического объёма ВВП в первом квартале 2021 г. составил 99.3% относительно соответствующего периода 2020 г. Наблюдалось дальнейшее снижение реальных располагаемых денежных доходов населения: в первом квартале 2021 г. они составили 96.4% относительно соответствующего периода 2020 г. [3, с. 6].
Основные источники доходной части консолидированного бюджета страны – налоги и сборы. В условиях кризиса совокупная задолженность по налогам и сборам, страховым взносам, пеням, налоговым санкциям и процентам в бюджетную систему Российской Федерации (включая задолженность по единому социальному налогу, страховым взносам и платежам в государственные внебюджетные фонды) на 1 мая 2021 г. составила 2088.5 млрд руб. [3, с. 163]. В качестве основных причин здесь можно назвать низкое качество государственного управления научно-технологическим развитием, в том числе экспертизы государственных программ, научных, научно-технических и инновационных проектов, планов научно-исследовательских работ, нормативно-правовой базы в области науки и инноваций, а также дефицит квалифицированных кадров – разработчиков государственных программ и проектов, экспертов и специалистов в области научно-технологического прогнозирования, планирования, организации управления научными исследованиями и разработками.
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНОЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности в значительной степени зависит не только от объёмов финансирования науки, но и от качества механизма управления на всех уровнях, способности предсказывать и оперативно реагировать на большие вызовы. Перечень больших вызовов (семь из них названы в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642) в 2020 г. пополнился пандемией COVID-19 [8].
В настоящее время в стране сложилась достаточно сложная, громоздкая и зачастую противоречивая система управления научно-техническим развитием. Отдельными направлениями науки руководят различные государственные органы исполнительной власти, государственные корпорации, научные и образовательные организации с особым правовым статусом (например, национальные исследовательские центры ФГБУ “Курчатовский институт” и ФГБУ “Институт имени Н.Е. Жуковского”), ведущие классические университеты (ФГБУ “МГУ имени М.В. Ломоносова” и ФГБУ “Санкт-Петербургский государственный университет”), национальные исследовательские университеты, государственные академии наук (ФГБУ “Российская академия наук”, ФГБУ “Российская академия образования”, ФГБУ “Российская академия художеств”, ФГБУ “Российская академия архитектуры и строительных наук”), Комиссия Государственного совета Российской Федерации по направлению “Наука”, а также государственные и общественные советы по науке и образованию при Президенте РФ и Правительстве РФ, министерствах и ведомствах и др.
Законодательной основой формирования механизма управления научной и научно-технической деятельностью в Российской Федерации является Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике”. В соответствии со статьёй 7 этого закона управление научной и (или) научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области формирования и реализации государственной научно-технической политики определены статьёй 12 Закона № 127-ФЗ.
В соответствии со статьёй 21 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” полномочия Правительства РФ в области науки заключаются в обеспечении государственной поддержки научно-технологического развития страны, сохранении и развитии её научного потенциала; разработке и осуществлении мер государственной поддержки развития науки; государственной поддержке фундаментальной науки и имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники. Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, на который возложены эти задачи, совместно с государственными академиями наук и федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2018 г. № 682 “Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации” Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности. Анализ структуры бюджетных ассигнований, выделенных из федерального бюджета на достижение целей, поставленных перед Минобрнауки России, свидетельствует о том, что указанное министерство в основном (около 70%) решает проблемы развития высшего образования.
На федеральном уровне неоднократно принимались меры по модернизации научно-технической сферы с целью обеспечения условий для её перехода от стадии стагнации к стадии инновационного развития. Как правило, такие меры были направлены на совершенствование локальных элементов механизма государственного управления научно-технологическим развитием посредством изменения организационной структуры и функций отдельных органов государственной власти, государственных корпораций, использования модели программно-целевого управления отраслями или видами экономической деятельности, создания научно-образовательных структур с особым статусом. Подробнее об этом сказано в работах [9, 10]. При создании новых организационных структур наука и экономика по-прежнему развиваются автономно, причём наука так и не стала основной производительной силой отечественной экономики.
Один из основных институтов государственного управления научно-технологическим развитием – Российская академия наук. В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”, Российская академия наук осуществляет свою деятельность в целях обеспечения преемственности и координации: фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, проводимых по важнейшим направлениям естественных, технических, медицинских, сельскохозяйственных, общественных и гуманитарных наук; научных исследований, реализуемых в сфере оборонно-промышленного комплекса в интересах обороны страны и безопасности государства; экспертного научного обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации; научно-методического руководства научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования. Подробнее о реформе Российской академии наук, иных государственных академий наук, говорится в работе [11]. Тем, насколько эффективно Российская академия наук выполняет указанные функции, во многом определяется результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности, снижение зависимости российской экономики от мировых цен на нефтегазовые ресурсы.
Представленные выше статистические данные свидетельствуют о том, что активизация научной, научно-технической и инновационной деятельности, повышение вклада науки и интеллектуального капитала в экономический рост до сих пор не стали главной задачей министерств, ведомств, государственных корпораций, государственных академий наук и иных научных и инновационных структур. Развитие отраслей экономики, большинства организаций, выполняющих научные исследования и разработки, образовательных организаций высшего образования, государственных корпораций, промышленных предприятий слабо увязано со стратегическими целями социально-экономического, научно-технологического и инновационного развития страны.
По итогам заседания Совета по науке и образованию 8 февраля 2021 г. были приняты меры по повышению эффективности государственной научно-технической политики. Указом Президента РФ “О мерах по повышению эффективности государственной научно-технической политики” от 15 марта 2021 г. № 143 относительно управления научно-техническим развитием предусмотрено следующее:
• на Совет при Президенте РФ по науке и образованию возложены функции по определению стратегических целей, задач и приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации, а также по принятию решений о разработке и реализации Правительством РФ важнейших инновационных проектов государственного значения;
• в качестве постоянно действующего органа при Правительстве РФ создана Комиссия по научно-технологическому развитию Российской Федерации;
• Правительству РФ поручено формирование и утверждение следующих видов проектов и программ, для выполнения которых привлекаются необходимые ресурсы и принимаются меры государственной поддержки на всех этапах инновационного цикла – от получения новых фундаментальных знаний до их практического использования, создания технологий, продуктов и услуг и их вывода на рынок:
а) важнейших инновационных проектов государственного значения, направленных на достижение необходимого уровня национальной безопасности, высоких показателей эффективности экономики в целом или ключевых секторов экономики, а также на решение актуальных задач в социальной сфере, в первую очередь связанных с повышением качества жизни населения;
б) федеральных научно-технических программ по вопросам, требующим отдельного решения Президента РФ, и связанных с обеспечением развития отдельных отраслей экономики, снижением технологических рисков в таких отраслях и созданием перспективных сквозных технологий;
в) комплексных научно-технических программ и проектов полного инновационного цикла, направленных на достижение результатов по приоритетам научно-технологического развития Российской Федерации.
Создание Комиссии по научно-технологическому развитию при Правительстве РФ призвано обеспечить координацию и согласование действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных корпораций, государственных академий наук, институтов инновационного развития, фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, общественных объединений, научных, образовательных и иных организаций, осуществляющих научную, научно-техническую и инновационную деятельность, при формировании и реализации государственной научно-технической и инновационной политики. Состав Комиссии по научно-технологическому развитию из 47 человек утверждён Указом Президента РФ от 7 июня 2021 г. № 353. В него вошли руководители ряда федеральных органов исполнительной власти, депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, руководители государственных академий наук, научных и образовательных организаций, губернаторы ряда регионов, представители государственных корпораций, научных фондов и бизнеса.
Эффективность работы системы управления научно-технологическим развитием будет высокой только тогда, когда будут подготовлены и займут соответствующие позиции управленческие кадры высокой квалификации всех уровней, глубоко знающие экономику науки и инноваций, закономерности развития инновационной экономики, научно-техническое прогнозирование, методы управления научной и (или) научно-технической деятельностью, технологию планирования научных исследований и разработок, управление научными проектами и программами, методологию оценки затрат и результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, способные разрабатывать государственные программы и проекты полного инновационного цикла, проводить их качественную экспертизу.
ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НАУКИ
Основным инструментом финансового обеспечения развития науки в Российской Федерации является федеральный бюджет. На его долю приходится более 70% внутренних затрат на научные исследования и разработки. Анализ объёмов и структуры финансирования научной и (или) научно-технической деятельности за счёт средств федерального бюджета в 2000-е годы свидетельствует о том, что финансирование в основном осуществляется по двум принципам: по остаточному принципу или от достигнутого. В таблице 2 приведены данные об ассигнованиях на гражданскую науку из федерального бюджета в 2000–2023 гг. [4, с. 33].
Таблица 2.
Показатель | 2000 | 2005 | 2010 | 2015 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Миллиардов рублей | 17.4 | 76.9 | 237.6 | 445.1 | 396.7 | 452.2 | 488.7 | 505.6 | 486.0 | 514.5 | 531.7 |
% ВВП | 0.24 | 0.36 | 0.51 | 0.53 | 0.41 | 0.44 | 0.45 | 0.44 | 0.42 | 0.41 | 0.4 |
Примечание: Данные за 2019 г. приведены по итогам исполнения федерального бюджета за указанный период на основании Федерального закона от 29 ноября 2018 г. № 459-ФЗ “О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов”, данные за 2020–2023 годы приведены на основании Федерального закона от 2 декабря 2019 г. № 380-ФЗ “О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов” и Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ “О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов”.
Обеспечение поступательного развития науки, повышение её вклада в экономический рост и социальный прогресс зависят не только от объёмов финансирования, но и от структуры расходов по направлениям и видам научных исследований и разработок. В таблице 3 приведены соответствующие данные на 2019–2023 гг.
Таблица 3.
Показатель | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
---|---|---|---|---|---|
Фундаментальные научные исследования | 192.5 | 203.2 | 202.0 | 217.6 | 252.2 |
Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов | 45.2 | 46.4 | 29.6 | 32.7 | 30.5 |
Прикладные научные исследования в области национальной экономики | 200.1 | 229.5 | 258.7 | 196.6 | 195.6 |
Прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства | 0.742 | 0.408 | – | 0.55 | 0.539 |
Прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды | 0.852 | 0.779 | 0.76 | 0.803 | 0.844 |
Прикладные научные исследования в области образования | 14.1 | 15.1 | 26.9 | 24.3 | 24.9 |
Прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии | 0.458 | 0.554 | 0.525 | 0.546 | 0.572 |
Прикладные научные исследования в области здравоохранения | 34.4 | 52.7 | 44.4 | 39.9 | 35.6 |
Прикладные научные исследования в области социальной политики | 0.335 | 0.307 | 0.545 | 0.429 | 0.419 |
Прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта | 0.454 | 0.66 | 0.442 | 0.444 | 0.459 |
Федеральный бюджет должен стать бюджетом инновационного развития, а не консервации морально устаревших технологических укладов [12]. Однако анализ Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ “О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов” (далее – Закон № 385-ФЗ) свидетельствует о том, что ситуация с планированием объёмов и структуры финансирования науки по видам исследований и разработок по сути дела не меняется. В Законе № 385-ФЗ запланирован рост расходов федерального бюджета на фундаментальные научные исследования: 202.0 млрд руб. в 2021 г., 217.6 млрд руб. в 2022 г. и 252.2 млрд руб. в 2023 г. В процентах ВВП удельный вес расходов на фундаментальные научные исследования составит: в 2021 г. – 0.18%, в 2022 г. – 0.18% , в 2023 г. – 0.19%.
Наряду с номинальным ростом бюджетных расходов на фундаментальную науку следует отметить хроническое недофинансирование прикладных научных исследований. Так, на финансирование прикладных научных разработок в области национальной экономики в 2021 г. запланировано выделить 258.7 млрд руб., в 2022 г. – 196.6 млрд руб. и в 2023 г. – 195.6 млрд руб. (в текущих ценах). В процентах ВВП удельный вес расходов на финансирование прикладных научных исследований в области национальной экономики составит: в 2021 г. – 0.22%, в 2022 г. – 0.16%, в 2023 г. – 0.15%.
Негативно отражаются на результативности научной, научно-технической и инновационной деятельности не только низкое качество управления, формирования, экспертизы и реализации государственных научно-технических программ, но и существующий порядок финансирования научных организаций за счёт бюджетных ассигнований. В приоритетном порядке финансируются организации, выполняющие научные исследования и разработки с особым правовым статусом (национальные исследовательские центры, федеральные исследовательские университеты, научно-образовательные центры и т.п.). Зачастую к конкурсному отбору проектов по проведению научных исследований и разработок, заявок на получение грантов на обновление приборной базы не допускаются научные организации, отнесённые к 3-й и даже 2-й категории по итогам оценки результативности деятельности научных организаций, проводимой Минобрнауки России. Перекосы в финансировании научных организаций впоследствии приводят к диспропорциям в системе оплаты труда персонала, занятого выполнением научных исследований и разработок, как по организациям, так и внутри самих организаций, что снижает мотивацию трудовой деятельности, привлекательность научной работы для молодёжи.
В этой связи очевидно, что уже давно назрела острая необходимость формирования нового хозяйственного механизма, в рамках которого с помощью органического сочетания методов государственного управления и рыночных инструментов регулирования станет возможным стимулировать спрос (физический и платёжеспособный) на научную, научно-техническую и инновационную продукцию. Это будет способствовать активизации научной, научно-технической и инновационной деятельности, усилению взаимодействия различных секторов науки (академической, вузовской, отраслевой, заводской), развитию профессионального образования и производства.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
В научно-технической сфере, да и в экономике в целом, основным инструментом стратегического планирования служит Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 “О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года”. Для достижения целей инновационного развития страны необходимо создать эффективный хозяйственный механизм формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики [13]. Основными элементами такого механизма должны стать: качественная и полноценная нормативная правовая база, обеспечивающая реализацию проектов полного инновационного цикла, защиту прав на результаты интеллектуальной деятельности; организационное обеспечение (механизм и методы управления, организационные структуры, формы организационно-экономического взаимодействия, государственные и отраслевые программы, и др.); финансовое обеспечение (федеральный и региональные бюджеты, средства предпринимательского сектора экономики, иностранные инвестиции и др.); кадровое обеспечение, включая эффективную систему подготовки, подбора и расстановки управленцев, оплату труда и систему профессионального роста научных и инженерно-технических специалистов, их мобильность, участие в международных научных проектах и программах; эффективная система образования, в том числе подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров; материально-техническое обеспечение; гибкая налоговая система, направленная на стимулирование науки и инноваций; льготное кредитование научно-технических и инновационных проектов; антимонопольное регулирование, обеспечивающее формирование конкурентной среды в инновационной сфере. Следует отметить, что при проектировании хозяйственного механизма, его практического формирования необходимо использовать принципы системного подхода (хозяйственный механизм следует рассматривать как систему – целостный комплекс взаимосвязанных элементов).
Эффективный инновационный хозяйственный механизм должен способствовать повышению уверенности хозяйствующих субъектов в стабильности условий их деятельности. По данным Росстата, в августе 2020 г. индекс предпринимательской уверенности, отражающий уровень деловой активности, составил: в добывающих производствах минус 5%; в обрабатывающих производствах минус 7%. Отрицательное значение этого индекса позволяет предположить, что предпринимательский сектор экономики вряд ли будет заинтересован в реализации долгосрочных научно-технических и инновационных проектов. При современной технологической структуре экономики, научно-технического потенциала по формам собственности, платёжеспособного спроса на научно-техническую и инновационную продукцию на первом этапе построения инновационной экономики необходимо обеспечить реализацию полного инновационного цикла, прежде всего в государственном секторе экономики, используя методы стратегического планирования и программирования.
Основной инструмент реализации государственной научно-технической политики – государственная программа “Научно-технологическое развитие Российской Федерации” (далее – ГП НТР). Первая редакция ГП НТР была утверждена Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 г. № 377. Ответственным исполнителем указанной программы является Минобрнауки России. Анализ структуры ГП НТР свидетельствует о том, что она представляет собой набор автономных, зачастую не связанных между собой подпрограмм, проектов и мероприятий [8], в том числе: “Развитие национального интеллектуального капитала”, “Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского высшего образования”, “Фундаментальные научные исследования для долгосрочного развития и обеспечения конкурентоспособности общества и государства”, “Формирование и реализация комплексных научно-технических программ по приоритетам Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, а также научное, технологическое и инновационное развитие по широкому спектру направлений”, “Инфраструктура научной, научно-технической и инновационной деятельности”, “Национальная технологическая инициатива”, Федеральная целевая программа “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2021 годы”.
Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ “О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов” расходы федерального бюджета на реализацию ГП НТР запланированы в следующих объёмах: в 2021 г. – 806.1 млрд руб., в 2022 г. – 838.5 млрд руб., в 2023 г. – 881.8 млрд руб. В очередной раз следует отметить, что основные расходы по программе предполагаются на реализацию непрофильной для научно-технологического развития страны подпрограммы “Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского высшего образования” – её удельный вес в общем объёме финансирования в 2019–2023 гг. составляет 66–68%. На осуществление собственно научной, научно-технической и инновационной деятельности приходится лишь около трети расходов на реализацию ГП НТР.
Ежегодная корректировка ГП НТР свидетельствует об отсутствии у разработчиков научно обоснованной методологии её формирования, ясности при определении целей и задач научно-технологического развития даже на краткосрочный период, слабой научной и финансово-экономической обоснованности показателей ресурсной обеспеченности и результативности научной и научно-технической деятельности. По данным Отчёта о работе Счётной палаты Российской Федерации в 2020 г., запланированные цифры по ГП НТР были достигнуты по 46 показателям из 4911. Однако формальное достижение значений большинства показателей программы не привело к повышению вклада науки и интеллектуального капитала в экономический рост, к увеличению численности персонала, занятого исследованиями и разработками. Более того, образовался значительный разрыв в цепочке “система среднего и высшего образования – аспирантура – подготовка научных кадров высшей квалификации”. Средний возраст исследователей по-прежнему превышает средний возраст занятых в экономике, не решена проблема “утечки умов” и т.п. В итоге в 2020 г. по глобальному инновационному индексу Российская Федерация заняла 47 место среди 131 страны, учтённой в рейтинге22. Лидерами, как и в предыдущем году, стали Швейцария, Швеция и США.
В рамках одного только бюджетного финансирования науки и инноваций, без привлечения внебюджетных средств, не удастся достичь целевых показателей, установленных стратегическими документами. В ГП НТР не показано, каким образом будут привлечены в научно-техническую сферу сотни миллиардов рублей частных инвестиций на паритетных основах с государством, как это предусмотрено Указом № 642 (льготное налогообложение и кредитование, амортизационная политика и др.).
В целях повышения результативности научной, научно-технической и инновационной деятельности на заседании Совета по науке и образованию 8 февраля 2021 г. Президент РФ поручил Правительству РФ разработать и принять новую государственную программу в области научно-технологического развития страны. Для её успешной реализации необходимо изменить подходы к финансированию науки, повысить качество планирования и осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, оценки их результативности и проведения научно-технической экспертизы. Новая государственная программа в области научно-технологического развития должна представлять собой комплекс важнейших научных, научно-технических и инновационных проектов государственного значения и охватывать виды работ на всех этапах инновационного цикла – от получения новых фундаментальных знаний до их практического использования, создания технологий, продуктов и услуг и их вывода на рынок в рамках приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации.
Для повышения научной и экономической обоснованности формирования и реализации новой государственной программы в области научно-технологического развития, государственного заказа на реализацию проектов полного инновационного цикла нужно заметно повысить качество и объективность экспертизы научных, научно-технических и инновационных проектов, в том числе проводимой Российской академией наук в соответствии с Федеральным законом от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”. Необходимо также существенно переработать другие технологически сопряжённые государственные программы Российской Федерации, программы развития государственных корпораций и компаний, акционерных обществ с государственным участием с целью повышения вклада науки и инноваций в экономический рост и социальный прогресс. Такие программы должны представлять собой комплекс (систему) научных, научно-технических и инновационных проектов, реализация которых позволит повысить:
• удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций с нынешних 7% до 50%;
• долю инновационной продукции (товаров, услуг), созданной с использованием результатов интеллектуальной деятельности, в объёме выпуска с 6.5% до 60–70%;
• долю экспорта российских высокотехнологичных товаров с 0.3% до 10–15% уже в среднесрочной перспективе.
Чтобы достичь таких показателей, необходимо мобилизовать интеллектуальные, финансовые, материальные и иные ресурсы государственного и предпринимательского сектора экономики, привлекать иностранные инвестиции.
С целью повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на науку и инновации, в том числе в рамках новой государственной программы в области научно-технологического развития, целесообразно формировать государственный заказ не на разрозненные виды работ, а на выполнение полного инновационного цикла “фундаментальные научные исследования – прикладные научные исследования – разработки – освоение и тиражирование инновационной продукцииˮ, то есть на реализацию инновационных проектов под ключ. Такой подход позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию академических и отраслевых научных организаций, высших учебных заведений, опытных заводов и производств, организаций научной и инновационной инфраструктуры, промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности.
Важным инструментом выполнения государственного заказа должно стать государственно-частное партнёрство, которое реализуется в форме:
• важнейших инновационных проектов государственного значения;
• проектов коммерциализации технологий по тематике, предложенной бизнес-сообществом;
• комплексных проектов исследований и разработок, изначально имеющих перспективы коммерциализации и осуществляемых с привлечением средств заинтересованных предприятий и организаций.
В условиях экономического кризиса и бюджетного дефицита для привлечения инвестиций в научно-техническую сферу приоритетным должно стать использование методов косвенного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности (льготное налогообложение, кредитование, лизинг и др.). Следует иметь в виду, что в нынешних экономических условиях у значительной части предприятий (организаций) отсутствуют достаточные средства для осуществления инновационной деятельности.
Успешному осуществлению нововведений препятствует высокий износ основных фондов предприятий, низкий технико-технологический уровень производства. На начало 2020 г. степень износа оборудования, зданий и сооружений достигла 46.8%. При этом коэффициент обновления материальной базы составил всего лишь 4.7% [6, с. 236, 237]. При таких темпах ввода в действие основных фондов трудно рассчитывать на создание современной материально-технической базы экономики даже в долгосрочной перспективе. Поэтому в рамках новой государственной программы научно-технологического развития страны необходимо предусмотреть средства на её модернизацию.
Для создания благоприятного инвестиционного климата развития научной, научно-технической и инновационной деятельности следует осуществить реформу налогового законодательства. Чтобы стимулировать спрос и предложение на рынке научной, научно-технической и инновационной продукции, целесообразно расширить спектр налоговых льгот, предоставляемых научным организациям и инновационным предприятиям, предусмотреть снижение для них таможенных пошлин, тарифов, НДС с приобретаемых оборудования, приборов, сырья, материалов, объектов интеллектуальной собственности, необходимых для осуществления радикальных инновационных проектов. Инновационная деятельность, осуществляемая в рамках утверждённых Президентом РФ приоритетов научно-технического и инновационного развития, а также обороты по реализации принципиально новой инновационной продукции не должны облагаться НДС.
В условиях ограниченности у предприятий свободных средств инструментом реализации научно-технических и инновационных проектов может стать кредитование, лизинг машин, оборудования и приборов. Кредитование субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности должно осуществляться на льготных условиях в зависимости от характера и масштабности инноваций с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за счёт средств специализированных фондов государственной поддержки науки и инноваций.
Для повышения эффективности использования бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию научных, научно-технических проектов и программ, целесообразно наряду с наукометрическими показателями использовать инновационные и экономические показатели, характеризующие востребованность полученных научных и научно-технических результатов и их вклад в экономический рост и социальный прогресс. К числу таких показателей можно отнести:
• стоимость и удельный вес результатов интеллектуальной деятельности в составе нематериальных активов;
• уровень внедрения результатов научной и научно-технической деятельности в хозяйственной практике;
• доход от использования результатов научной и научно-технической деятельности, включая доход от реализации исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности как при использовании таких объектов в создании, производстве и продаже товаров (работ/услуг) субъектами товарного рынка, так и при гражданско-правовом обороте исключительных прав на интеллектуальную собственность, в том числе в целях привлечения дополнительных инвестиций и докапитализации активов хозяйствующими субъектами как правообладателями;
• объём и удельный вес экспорта высокотехнологичной (наукоёмкой) продукции, технологий и услуг технологического характера (включая права на результаты интеллектуальной деятельности) на мировом рынке;
• уровень инновационной активности предприятий (организаций);
• удельный вес затрат на технологические инновации в объёме отгруженной инновационной продукции (товаров, работ, услуг);
• удельный вес инновационной продукции (товаров, работ, услуг) в объёме отгруженной продукции (товаров, работ, услуг).
В целях минимизации бюрократизации и сокращения отчётности в научно-технической сфере при разработке новой государственной программы в области научно-технологического развития Российской Федерации следует существенно уменьшить число учитываемых индикаторов, ограничившись теми, которые наиболее полно отражают состояние и развитие научно-технического и инновационного потенциала страны с планируемых 75 до 12–15.
* * *
В целях повышения роли науки и инноваций в обеспечении экономической безопасности страны необходимо разработать новый механизм управления научно-технологическим развитием, органически сочетающий методы государственного и рыночного регулирования и стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности. Необходимо создать системную нормативно-правовую базу для реализации полного инновационного цикла “формирование спроса на научную и научно-техническую продукцию – научные исследования – разработки – освоение новшеств – производство и реализация инновационной продукции”, а не для решения отдельных локальных задач [14]. Это особенно важно для инновационного развития высокотехнологичных отраслей экономики. Для осуществления эффективной государственной научно-технической и инновационной политики необходимо внести поправки в Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, дополнив статью 18 положением о том, что Правительство РФ разрабатывает и реализует государственную научно-техническую и инновационную политику.
При подготовке проектов федеральных законов, направленных на совершенствование правового обеспечения научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации, целесообразно исходить из необходимости обеспечить вовлечение в хозяйственный оборот результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, полученных за счёт средств федерального бюджета или с привлечением таких средств.
При формировании и реализации государственной научно-технической политики на федеральном и региональном уровне необходимо обеспечить принятие неотложных мер по обеспечению благоприятных социально-экономических условий для развития научной, научно-технической и инновационной деятельности, расширенному воспроизводству национального интеллектуального капитала:
• разрабатывая проекты федерального бюджета на среднесрочную перспективу, механизмы привлечения внебюджетных средств в научно-техническую сферу, следует исходить из необходимости повышения внутренних затрат на научные исследования и разработки с нынешних 1.1% ВВП до уровня финансирования науки в развитых странах (2.5–4.5% ВВП);
• необходимо внести изменения в налоговое, бюджетное и кредитное законодательство Российской Федерации с целью создания благоприятных экономических условий для привлечения частных инвестиций в научно-техническую и инновационную сферу;
• следует совершенствовать систему оплаты труда персонала, занятого исследованиями и разработками, а также рассмотреть возможность повышения стипендий аспирантам, среднемесячной заработной платы научных и научно-педагогических работников, специалистов научных организаций и работников сферы научного обслуживания, разработать меры по сокращению разрыва в оплате труда научных и научно-педагогических работников и руководителей научных организаций, образовательных организаций высшего образования;
• актуальная задача – разработать и утвердить программу строительства современной жилищной и социальной инфраструктуры, чтобы стимулировать привлечение в научно-технологическую сферу квалифицированных научных кадров, особенно талантливой молодёжи.
Для обеспечения необходимого уровня координации, планирования и реализации единой государственной научно-технической и инновационной политики, исключения дублирования научных исследований и разработок гражданского назначения, сосредоточения средств федерального бюджета на приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники в Российской Федерации целесообразно воссоздать действовавший ранее механизм планирования и организации бюджетного финансирования исследований и разработок, включив в бюджетную классификацию расходов раздел, отражающий финансирование расходов на науку (фундаментальные исследования и прикладные научные исследования, экспериментальные разработки).
Важная задача – повысить роль субъектов Российской Федерации в формировании и реализации государственной научно-технической и инновационной политики, в осуществлении государственной программы в области научно-технологического развития, отраслевых и региональных государственных программ с учётом Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Нужно внести изменения в Стратегию пространственного развития Российской Федерации в целях укрепления научно-технического потенциала её субъектов, создания научно-технологической инфраструктуры, научных и научно-образовательных центров мирового уровня, которые будут способствовать повышению инвестиционной привлекательности регионов, наращивать их инновационную активность и потенциал динамичного развития.
Список литературы
Соколянский В.В., Карташова Л.А., Меринова В.Э., Загородников С.А. Взаимосвязь финансовых показателей и расходов на НИОКР в системе организации производства высокотехнологичных компаний // Десятые Чарновские чтения. Сборник трудов Х Всероссийской научной конференции по организации производства. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2021. С. 165–172.
Социально-экономическое положение России. М.: Росстат, 2021. № 3.
Социально-экономическое положение России. М.: Росстат, 2021. № 5.
Наука. Технологии. Инновации: 2021: краткий стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2021.
Образование в цифрах: краткий стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2021.
Россия в цифрах. 2020: краткий стат. сб. М.: Росстат, 2020.
Тодосийчук А.В. Моделирование нормативного финансирования науки // Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2021. № 5. С. 5–20.
Пястолов С.М. Модели управления наукой в стратегиях научно-технологического развития: Россия и мир. (Аналитический обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 8: Науковедение. Реферативный журнал. 2021. № 3. С. 93–107.
Тодосийчук А.В., Пястолов С.М. Перспективы программно-целевого управления научно-техническим развитием // Науковедческие исследования. 2020. С. 90–106.
Тодосийчук А.В. Организационно-правовое обеспечение субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности // Инвестиции в России. 2020. № 7, 8. С. 3–8.
Черешнев В.А. Реформирование академии наук в прошлом и настоящем // Вестник Российской академии наук. 2014. № 10. С. 927–937.
Тодосийчук А.В. Государственное и рыночное регулирование научно-технической сферы // Инвестиции в России. 2021. № 3. С. 11–19.
Тодосийчук А.В. Экономическая политика в научно-технической сфере // Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2020. № 9. С. 5–14.
Черешнев В.А., Тодосийчук А.В. Правовое обеспечение и перспективы инновационного развития промышленности // Научные труды Вольного экономического общества России. 2015. № 3. С. 166–186.
Дополнительные материалы отсутствуют.
Инструменты
Вестник РАН