Лесоведение, 2022, № 2, стр. 213-224

Для сохранения лесоресурсного потенциала должно быть заложено условие выполнения принципа непрерывного неистощительного пользования лесом для всех, кто имеет отношение к эксплуатации и воспроизводству лесов. Системе управления лесами необходимо строиться исходя из принципа устойчивого развития, обеспечивая при этом эффективное развитие лесного хозяйства (Писаренко, 2004; Моисеев, 2008; Петров, 2010; Петрунин, 2019). Затраты на ведение лесного хозяйства должны покрываться доходами, полученными от использования лесов (Воронков, 2000; Петров, 2002; Niskanen et al., 2002; Зозуля, 2007; Bespalova, 2019).

Леса занимают 30% территории планеты. Лесная площадь мира составляет 4.1 млрд. га, при этом земли, покрытые лесом, – 3.5 млрд га, запас древесины – 336 млрд м³.

Объемы, состояние и использование лесных ресурсов по странам имеют довольно большие различия. Распределение мирового запаса лесов по странам показано на рис. 1.

Территория РФ имеет довольно значительный лесной потенциал, который при своем рациональном использовании может обеспечить наиболее полное удовлетворение в древесных ресурсах всех потребностей нашей экономики, населения и экспортных потребностей зарубежных стран, а также получить высокий доход от их использования.

Как видно из рис. 1, лесопокрытая площадь в России составляет 21% всех мировых запасов древесины. Если это перевести в цифры, то, по данным Государственного лесного реестра (ГЛР), по состоянию на 01.01.2019 г. площадь земель РФ, на которых расположены леса, составила 1187.7 млн га, в том числе площадь земель лесного фонда – 1 146.1 млн га. Лесистость территории РФ составляет 46.5%. Общий запас древесины оценен в объеме 79.5 млрд м³, в том числе 44.1 млрд м³ спелых и перестойных насаждений, на долю ценных хвойных пород приходится 78.5%.

Годичный прирост леса в Российской Федерации насчитывает 970 млн м³, размер ежегодного допустимого изъятия древесины (расчетной лесосеки) по всем видам рубок составляет 705 млн м³. Расчетная лесосека в Российской Федерации в 2018 г. освоена на 33.8%. Динамика объема заготовки древесины на территории РФ по годам представлена на рис. 2.

Объем заготовки в 2018 г. составил 238.6 млн м³. По сравнению с 2017 г. данный показатель увеличился на 12.3%. За период 2010–2018 гг. наблюдается тенденция к увеличению объемов заготовки древесины: суммарный рост равен 37.4%, что составляет 63.1 млн м³ древесины.

Данные по объемам заготовки ведущих лесных держав за 2018 г. представлены на рис. 3. По нему видно, что ведущее место по освоению расчетной лесосеки и объемам заготовки древесины принадлежит США, Индии, Китаю и Бразилии.

Функционирование лесного хозяйства в России напрямую связано с экономическими и правовыми преобразованиями, происходящими в стране. Для обеспечения социально-экономического устойчивого развития отрасли необходимо иметь научно обоснованный экономический механизм формирования платежей за использование лесных ресурсов.

Проблемы отрасли, необходимость повышения ее роли в экономике страны позволяют привлечь внимание к данной проблеме, поскольку она приобретает особую актуальность как фактор дальнейшего экономического развития лесного хозяйства.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.09.2013 г. № 1724-р утверждены “Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации до 2030 г.”, в которых предложены механизмы совершенствования экономических отношений в лесной отрасли. Особая роль принадлежит совершенствованию системы платежей за лесные ресурсы. Эти задачи содержатся и в поручении Президента Российской Федерации от 31.01.17 г. № 173-пр по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также оборота лесоматериалов, где в числе мер, направленных на повышение экономической эффективности лесопромышленного комплекса, названо “рассмотрение целесообразности увеличения размеров платы за использование лесов”. Благодаря данным мерам появляется большая возможность сделать лесное хозяйство высокодоходной отраслью (Петров, 2019).

Правительством РФ активно обсуждается вопрос установления платежей за использование лесных ресурсов на базе ренты. Это прослеживается в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 “О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года” и в Распоряжении Правительства РФ от 20.09.2018 г. № 1980-р “Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г.”. Ранее многие лесоэкономисты придерживались именно этой точки зрения: оценку лесных ресурсов должны производить, применяя рентный подход к установлению платы за них (Петров, 2002; Починков, 2002; Чупров, 2004; Петрунин, 2005; Панкратова, 2010).

Заготовка древесины является основным видом лесопользования. Уровень цен на продукцию из древесины оказывает прямое влияние на уровень платежей за древесные ресурсы (Plotkowski et al., 2016). Канада давно формирует лесные платежи, опираясь на рыночные цены за древесину на корню (Пирс, 1992). Разработанный там метод формирования платежей основан на распределении дохода, полученного от заготовки и переработки древесины между частным бизнесом и бюджетом провинции, который образуется после возмещения бизнесу текущих затрат и получения прибыли в нормативном отношении к задействованному капиталу из рыночной цены на продукцию из заготовленной и переработанной древесины.

Исторические данные по экономической оценке лесных ресурсов. Обратимся к истории вопроса финансирования лесного хозяйства России и определения методов расчета платежей за используемые древесные ресурсы, за счет которых это финансирование производилось.

Изначально пользование лесами было бесплатным, и оно не отвечало интересам государства, которое испытывало потребность в денежных средствах. Необходимость в их получении заключалась в постоянно увеличивающихся расходах, в том числе на охрану лесов и на лесоустройство. Трудности с финансированием и вызвали потребность поднятия вопроса о введении платного отпуска древесины на корню. Так, утвержденными Правилами по отпуску лесных земель 1766 г. было предусмотрено ее выделение за установленную плату.

Начало платному отпуску древесины на корню было положено в 1769 г. императрицей Екатериной II. В 1798 г. леса объявляются государственными и учреждается Лесной департамент. В 1799 г. император Павел I установил первые лесные таксы (ставки платы за отпуск древесины) (Лазарев, 1997). Размер таксы выводился из рыночной цены круглого леса за вычетом издержек по его заготовке и вывозке с учетом процента на вложенный капитал. Такая остаточная стоимость была представлена еще основателем классической политической экономии шотландцем А. Смитом и названа земельной рентой (Смит, 1997). Рентный подход был положен в основу вышедших в 1883 г. Наставлений для составления такс на лесные материалы из казенных лесных дач. Стоимость лесоматериалов на рынке зависела от их качества и размера, места и времени продажи. Государство извлекало значительные доходы из лесопользования, и величина лесного дохода являлась важной статьей доходов бюджета страны.

В 1917–1937 гг. применялись дореволюционные таксы. В этот период был опубликован труд профессора Лесотехнической академии М.М. Орлова по лесоустройству, в котором была изложена теория корневой ценности леса (Орлов, 1928). Затем рыночные таксы были заменены налогом с продаж в размере 5%, что быстро привело к бесхозяйственному отношению к лесным ресурсам (Креслин, 1934). Лесное хозяйство стало ощущать нехватку бюджетных средств на воспроизводство лесов.

По окончании Второй мировой войны было определено, что рентный подход к оценке стоимости древесины в условиях социалистического строя не пригоден. Решили, что больше будет подходить концепция затрат на воспроизводство лесных ресурсов, и в 1948 г. профессорами П.В. Васильевым и Н.П. Анучиным были разработаны и внедрены советские лесные таксы (Анучин, 1949; Васильев, 1968). Они имели серьезный недостаток: не учитывали дифференциацию лесных ресурсов в зависимости от их потребительских свойств и затрат на заготовку.

С середины XX в. вопросами платежей за древесину стали заниматься наиболее активно. Их изучали такие российские ученые, как П.В. Васильев (1968), П.Т. Воронков (1976), А.П. Петров и др. (1993), А.С. Лазарев (1997) и др. Этими учеными рассматривались разные подходы к установлению платежей. И до сих пор единого решения по данному вопросу не найдено.

Во времена существования Советского Союза лесной доход (или называемая в то время попённая плата) имел статус налогового платежа. Соответственно, получателем этого платежа была бюджетная система. Платежи должны были возмещать все необходимые затраты на ведение лесного хозяйства, однако, как мы говорили, этого не происходило. Окупалось даже менее половины всех необходимых затрат на проведение лесовосстановительных мероприятий, борьбу с пожарами, уход за лесом и другие мероприятия. Существовала так называемая затратная концепция попённой платы (Вигандт, 2015).

В 1981 г. данная концепция стала претерпевать изменения. Лесные таксы определялись с учетом корневой стоимости леса, объема древесины в расчетной лесосеке, транспортных расходов:

где R – лесная такса;

S – корневая стоимость леса;

Tmax – максимальная сумма транспортных расходов для предельного расстояния вывозки;

T – сумма транспортных расходов для вывозки леса;

V – объем древесины в расчетной лесосеке.

По данному методу оценка лесных ресурсов определялась как разность между приведенными замыкающими (предельно допустимыми) и прямыми (индивидуальными) затратами на производство продукции. Попённая плата оставалась на низком уровне. Действующие лесные таксы были построены на уровне расходов на лесное хозяйство и не содержали всего дифференциального дохода (ренты). Стимулы к рациональному использованию лесных ресурсов отсутствовали. При этом был образован порочный круг: затраты определяли попённую плату, а последняя – плановые затраты на лесовыращивание. Этот круг разрывался только директивными повышениями попённой платы при пересмотрах цен на лесопродукцию (Синицын и др., 1991). Ставки попённой платы в утверждаемом государством прейскуранте были дифференцированы по поясам (с учетом лесистости территории), разрядам (с учетом расстояния вывозки), категориям крупности древесины и породам. С принятием Постановления Совета Министров РСФСР от 17.01.1991 № 26 “О совершенствовании управления лесами” был дан толчок к принятию нового лесного закона. Основами лесного законодательства РФ в 1993 г. (утв. Верховным Советом РФ 06.03.1993 № 4613-1) изменился подход к получению дохода от использования лесного фонда. Платежи за пользование древесиной были переименованы из лесных такс в лесные подати. Лесные ресурсы стали передаваться в аренду и продаваться на аукционах. Лесные подати и арендная плата формировались на базе договорных цен на древесину на корню без каких-либо методических рекомендаций.

В 1994 г. государство в лице Рослесхоза утверждает Методические рекомендации по расчету минимальных ставок лесных податей и ставок арендной платы при передаче участков лесного фонда в аренду, применение которых носило рекомендательный характер. В результате утверждения этого документа начался период государственного администрирования, вытеснив при этом короткий период рыночного ценообразования на древесину на корню (Петров, 2019).

Принятым в 1997 г. Лесным кодексом РФ были установлены минимальные ставки платы за древесину на корню. Согласно статье 104 Кодекса они могли быть увеличены по согласованию с территориальными органами управления лесным хозяйством или же определены по результатам лесных аукционов. При аренде участков лесного фонда наниматели вносили плату, размер которой определялся договором аренды. Суммы лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступали в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%).

Довольно длительное время, с 01.01.1999 г. по 01.01.2005 г., система налогов и сборов предусматривала взимание лесного налога. После этого периода платежи за пользование лесными ресурсами вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом РФ (Варламов, 2006).

В настоящее время лесная плата регулируется Лесным кодексом, принятым от 04.12.2006 № 200-ФЗ (последняя ред. от 27.12.2018), и трансформирована в “платежи за пользование лесными участками”. Данный вид платежей включает в себя два вида ставок: 1) за единицу объема древесины при аренде лесных участков; 2) за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности по договору купли-продажи лесных насаждений.

Различие состоит в следующем: на арендаторов, в отличие от лиц, заключающих договоры купли-продажи лесных насаждений, возложено бремя затрат на осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (ст. 19 Лесного кодекса).

Показателем экономического развития страны является валовой внутренний продукт (ВВП) – общая рыночная стоимость всех готовых товаров и услуг, произведенных на территории страны в течение года. Доля лесного сектора в ВВП страны незначительна. Динамика доли вклада в ВВП предприятий лесного комплекса и поступления платы за использование лесов за период с 2007 по 2018 гг. приведена в табл. 1.

Как видно из представленных данных, доля лесного комплекса в ВВП РФ составила в 2018 году 1.14%, доля вклада в ВВП в части поступления платы за использование лесов составила в 2018 г. 0.044%.

Низкий уровень ставок за использование лесов, а также низкий уровень переработки древесины, вследствие чего теряется большая часть добавочной стоимости предприятий лесного комплекса, являются одной из причин низкого удельного веса лесного комплекса в ВВП России.

Значительный лесной потенциал страны существенно недоиспользуется. Решить вышеназванную проблему можно также путем изменения системы ценообразования и формирования условий для глубокой, комплексной и рациональной переработки лесных ресурсов.

Показателем оценки эффективности использования лесов с точки зрения вклада лесного хозяйства в достижение ключевых показателей экономического развития страны является соотношение доходов и расходов бюджетной системы России, направленных на цели развития лесного хозяйства.

Динамика доходов и расходов за 2007–2018 гг. приведена на рис. 4.

Как видно из приведенных данных, на протяжении всего анализируемого периода объемы финансирования на цели развития лесного хозяйства (расходы) превышают доходы от платежей за использование лесов. Это может говорить о том, что система лесоуправления в России является экономически неустойчивой. Для того чтобы изменить ситуацию, необходимо, чтобы доходы от использования лесов как минимум компенсировали расходы на ведение лесного хозяйства. В связи с этим, а также на основании поручения Президента России от 31.01.2017 № Пр-173 необходимо принять меры, направленные на повышение экономической эффективности лесопромышленного комплекса.

Основную долю в общей сумме доходов бюджетной системы РФ от использования лесов составляет заготовка древесины, что видно из рис. 5.

В целях повышения экономической эффективности использования лесов необходимо предложить более эффективный метод расчета платежей за древесные ресурсы.

Предложение о применении рентного метода по расчету платы за использование древесных ресурсов в целях совершенствования их экономической оценки. Лесной кодекс предусматривает в основном осуществление заготовки древесины на основании договоров аренды лесных участков (ст. 29 Лесного кодекса РФ). По их результатам в 2018 г. заключено 14046 договоров, что на 17.4% больше по сравнению с 2016 г. (следует из табл. 2). В 2018 г. заключено 5216 договоров купли-продажи, что на 44.4% ниже по сравнению с 2016 г. Это говорит о наметившейся тенденции передачи участков лесного фонда для заготовки древесины больше по договорам аренды, чем по договорам купли-продажи.

На сегодняшний день размер арендной платы исчисляется на основе минимального размера арендной платы в соответствии с частями 2, 3 и 4 статьи 73 ЛК РФ.

Пользование лесными участками осуществляется в двух формах: с изъятием лесных ресурсов и без их изъятия. При первой форме минимальный размер арендной платы определяется произведением ставки платы за единицу объема лесных ресурсов на объем их изъятия. При второй форме – произведением ставки платы за единицу площади лесного участка на площадь аренды. При оформлении в аренду участка на новый срок он предоставляется без проведения торгов и арендная плата определяется в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2016 № 53 “Об утверждении методики определения размера арендной платы по договору аренды лесного участка, заключаемому в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 74 Лесного Кодекса Российской Федерации”. Ставки платы установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2007 № 310 “О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности” (далее – Постановление № 310). При рассмотрении целесообразности увеличения размеров платы за использование лесов было принято Постановление Правительства РФ от 11.11.2017 № 1363 “О коэффициентах к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности”, устанавливающее коэффициенты индексации к действующим ставкам. Данное увеличение ставок позволяет повысить собираемость средств за используемые лесные ресурсы. Но это повышение является не столь значительным, поэтому минимальные размеры ставок требуют пересмотра с учетом новых условий развития лесного хозяйства и лесного комплекса.

На рис. 6 представлены фактически сложившиеся величины средних ставок платы за заготовку древесины, начиная с 2007 г. До настоящего времени они не претерпели существенных изменений и остаются низкими, а также не связаны с затратами на воспроизводство лесов. Все это еще раз подтверждает необходимость в принятии мер по пересмотру действующих ставок. И одной из таких мер может стать применение метода расчета платежей за пользование древесными ресурсами на базе ренты. Данный метод может позволить увеличить поступления в доходную часть бюджета, возмещая затраты на ведение лесного хозяйства.

Лесной рентный доход представляет собой остаточную стоимость, образующуюся как разница между ценой продуктов леса и затратами на производство, транспортировку, включая предпринимательскую прибыль (Fare et al, 2004; Воронков, 2008; Петров, 2010; Zhang, Pearse, 2012; Bespalova et al., 2019). При этом возможны два подхода к расчету лесной ренты, отличающиеся между собой продуктами леса: подход, основанный на определении дохода на базе цен круглых лесоматериалов, и на базе цен продукции переработки древесины (пиломатериалы, фанера, бумага и т.п.).

“Рыночная цена на сортименты в России должна иметь две оценки: максимальную оценку, соблюдающую интересы предпринимательства, и минимальную оценку, соблюдающую интересы государства. При этом верхний предел цены должен являться остаточной стоимостью древесины, образующейся при вычитании из рыночной цены конечной продукции нормативных затрат на ее производство (заготовку, переработку), транспортных расходов по доставке сырья с мест заготовки до мест переработки древесины, а также нормативной прибыли в производстве по заготовке и переработке сырья. Нижним пределом рыночной цены будут являться расчеты, исходящие из нормативных затрат на лесоуправление, охрану и защиту лесов, ведение лесного хозяйства. Нижний предел цены, в отличие от верхнего, может приниматься в значении, одинаковом для всех сортиментов. Для проведения подобных расчетов необходимо рассматривать по каждому предприятию по отдельности попроцессные способы учета информации” (Петров, 2011).